西部經濟發展的資源開發型沖突與公共危機管理

[摘要] 當前，西部依靠資源開發推動經濟增長的模式，導致自然資源過度開采所引起的生態惡化、環境污染、資源枯竭、失地農民、地區性經濟增長停滯及因此而造成的公共危機管理問題已得到廣泛關注。本文針對資源開發型的經濟發展模式及引發的公共危機管理作了闡述，并提出一些建議。

[關鍵詞] 西部經濟發展 資源開發型沖突 公共危機管理

一、資源開發型沖突公共危機的表現

資源開發型經濟發展模式在某種程度上推動了當地經濟的發展，滿足了某些強勢集團的利益，但更為嚴重的是，不僅對生態環境造成威脅和侵害，而且也使不能在開發過程中分得一杯羹的群眾淪為更加弱勢的群體，加劇了貧富分化，滋生社會腐敗，也加劇了社會的不穩定性和不公正性。伴隨著資源的非理性開采和利用，這種由資源開發型沖突引起的公共危機也愈演愈烈。比如，陜西榆林地區是晉陜蒙接壤地區舉世聞名的礦產資源富集區，被譽為中國的“科威特”，已經發現的礦產資源多達8大類48個品種，境內不僅有世界八大煤田之一的神府煤田，而且還有全國陸上最大的整裝天然氣氣田和陜西省儲量之最的石油以及豐富的巖鹽、湖鹽、高嶺土、鋁土礦等礦產資源。隨著西部大開發戰略的實施，榆林地區的煤炭和石油資源得到了大規模的開發，天然氣也快進京了，但現在全區12個市縣還都是國家級貧困縣，在325.8萬總人口中， 尚有22萬人口沒有越過溫飽線。曾經為中國革命作出過巨大貢獻和犧牲的革命老區延安，雖然土地干旱貧瘠，地下卻發現了豐富的煤炭、石油和天然氣，已經探明的石油儲量達4.3億噸，煤炭儲量為71億噸，天然氣儲量33億立方米。延安不僅是中國革命的搖籃，而且也是我國石油工業的發祥地，中國陸上第一口油井、第一個煉油廠都誕生在延安。經過30多年的發展，延安石油年產量由當初的1.21萬噸增至2001年的314萬噸，原油加工量達到376萬噸。但迄今為止，在延安13個區縣中還有8個國家級貧困縣，190多萬農業人口中，處于國家核定標準年人均收入625元以下未解決溫飽的有28.9萬人，625元至865元之間低收入的有31.1萬人。

由于正當的利益得不到關切和保障，上訪、游行、靜坐等極端方式成為弱勢群體尋找公正和公平，維護切身利益的主要手段。遼寧是中國的老工業基地，在社會轉型過程中體制性矛盾引發了大量信訪問題，而其主要問題是：歷史包袱重，如企業退休養老金缺口大，老職工心存強烈不滿；下放的中央企業政策性破產后遺癥問題多，失業人員長期得不到再就業；不同群體在利益轉換過程中形成的突出矛盾難以及時解決，如國企改制中欠發解除勞動關系的職工的工資、福利以及保險費用等。地方政府不能給他們滿意的回答，促使他們走上了上訪的漫漫長路。

二、公共危機管理的新突破

1.對沖突的主體要有新界定。在以前，利益上受侵害的當地居民和開發商被認為是公共危機沖突的主體，政府作為裁判或仲裁者協調二者之間的矛盾。但是近年來，利益上受侵害的當地居民與當地政府之間的沖突也時有發生。首先，當地居民與當地政府的沖突過去以“減負”為主，近年逐漸轉向于要求政治上有更多的“話語權”。我國現行的人大代表名額分配上的不平等，直接導致了農民在國家政治生活中“話語權”缺失，農民的政治權力、農民的意愿、農民的利益難以得到合理表達或保護，成為農村社會沖突事件增多的重要原因；其次，以爭奪自然資源利益為目的的鄉村內部農戶之間紛爭，明顯地轉換為農民和基層政府之間經濟利益爭奪的群體性社會事件。

2.引入非政府部門（NGO）加強危機評估。危機評估以政府為主導，其有利的方面在于，可以比較便捷、充分地掌握評估的資源；但不利的方面在于，政府既是危機評估的主體又是客體，在評估的過程中不可避免的會失去公正性、公平性，而且政府評估的效率比較低下，浪費社會資源，也加劇了政府權力“失靈”。在這種情況下，NGO的作用將最大限度的彰顯出來。引入非政府部門對危機管理進行評估，對于整個社會的溝通、整合及治理，會起到巨大的作用。主要是因為NGO在公共危機管理中具有不可忽視的優勢。第一，組織靈活。相對于政府來說它不僅是能夠客觀公正評價問題的第三方，而且他的反應比較靈活迅速。第二，立足于民間。與公眾的空間距離較小，因而總能最先得到公眾的需求信息，在評估過程中能比較全面公正地考慮到公眾的需求。因此，由非政府部門對公共危機進行評估，政府購買公共危機評估的結果，會取得雙贏的結果。

3.完備的危機管理法律。首先，嚴格的立法保障了政府及各部門在非常時期行使緊急權力，并使緊急權有法可依，這是保障依法行政的重要環節，也是公民權利不受侵犯的制度保證。德國、印度、俄羅斯、南非、荷蘭、波蘭、以色列等國家，均在憲法中對緊急狀態法律制度直接作出了規定，奠定了緊急狀態法律制度的基礎；美國、法國等國家制定了統一的緊急狀態法來詳細規范在緊急狀態時期政府與公民之間的關系，以保障政府在緊急狀態下充分、有效地行使緊急權力，同時又很好地限制政府的行政緊急權力，以保障公民不因緊急狀態的發生而使一些基本的憲法權力遭到侵害。其次，國家通過立法制定相應的單項具體法規措施來應對各種突發性災難，使突發性公共事件在單項具體法規的框架內得到處理和解決。

4.重視危機管理的國際合作和理論研究。綜觀近年來各國所發生的一些重大的危機事件，凡是對危機處理得比較有效、值得稱道的政府，都十分注重危機管理過程中的國際合作。無論是始于英國、蔓延于歐洲的“瘋牛病”危機，還是震驚世界的美國“9·11”事件，以及其他一些涉及到國家安全保障方面的活動等，之所以沒有造成更大的恐慌和破壞，其主要原因就在于世界各國政府對危機發生國處理危機事件的積極支持和參與，這種國際問的合作已經成為各國政府成功處理危機的一個必不可少的條件。在加強國際合作的同時，許多國家的政府都注重對危機管理理論的研究，并設立了專門的機構，比如美國的行政管理學會的危機管理分會、歐洲的CRISMART等，這些機構對古巴導彈危機、瘋牛病等危機進行過深人的研究。