從公共產(chǎn)品理論視角探析西部農(nóng)村基礎設施建設

[摘要] 本文給出公共產(chǎn)品的相關理論后，明確了西部農(nóng)村基礎設施的三種分類，討論了目前西部農(nóng)村這三種基礎設施建設中的不足與問題，以及政府在提供基礎設施方面所存在的問題。本文從公共產(chǎn)品的一些性質(zhì)出發(fā)，對于基礎設施這種特殊的公共產(chǎn)品建設提出一些看法，以及對于如何更好的投資與建設這類公共產(chǎn)品提出了一些建議與政策。

[關鍵詞] 公共產(chǎn)品 基礎設施 西部農(nóng)村 公平與效益

一、引言

1978年開始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在很大程度上改變了我國農(nóng)村的生產(chǎn)運作方式，激活了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村市場開始得到快速發(fā)展。但是，這種生產(chǎn)制度同時隱含著農(nóng)村生產(chǎn)的分散性，這種分散的組織形式對于農(nóng)村公共產(chǎn)品具有強烈的依賴性。20年的發(fā)展使農(nóng)村繁榮、農(nóng)民收入提高，但是與城市的差距卻越來越大。我國的“十一五”規(guī)劃明確提出建設社會主義新農(nóng)村，這一戰(zhàn)略的實施與農(nóng)村基礎設施建設密切相關。西部很多地區(qū)的農(nóng)村仍然靠天吃飯，基礎設施的建設顯得尤為重要，但我國各級政府長期未給予足夠重視，導致現(xiàn)行建設的不到位和整體建設水平落后。本文試圖從經(jīng)濟學中的公共產(chǎn)品理論角度探析我國西部農(nóng)村基礎設施建設的供給方式、供給水平以及供給角色的作用等，在此基礎上提出一種有效提供西部農(nóng)村基礎建設的方式。

二、相關概念的界定

1.公共產(chǎn)品相關概念的界定

公共產(chǎn)品一種為純公共產(chǎn)品（Public Goods），最初是保羅·薩繆爾森（P.Samuelson，1979）給定的。另外一種為準公共產(chǎn)品，也稱為混合型公共產(chǎn)品（Quasi—public Goods）。現(xiàn)實的經(jīng)濟生活中，準公共產(chǎn)品更為常見。目前，我國西部的基礎設施基本上屬于準公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的提供單位一般為政府公共部門。對于公共產(chǎn)品，一個主要問題就是效率與公平。

2.農(nóng)村基礎設施的界定

農(nóng)業(yè)與農(nóng)村基礎設施，依據(jù)羅恩斯坦·羅丹的說法，它是與“私人資本”相對應，屬于一種“社會先行資本”。現(xiàn)在納入農(nóng)村基礎設施范疇的內(nèi)容非常之多，根據(jù)性質(zhì)的不同，可以分為三類：生產(chǎn)性基礎設施、服務性基礎設施、流通性基礎設施。農(nóng)村基礎設施具有不易移動性、不可分性和外部性等特征。除此之外，農(nóng)村基礎設施還有其特殊性（陳文科），主要表現(xiàn)為，與工業(yè)城市基礎設施相比，技術含量和資本含量通常要低得多，所使用的技術相對簡單，且包含了大量的勞動積累，由較多的活勞動與少量的資本相配套，活勞動直接轉(zhuǎn)化為凝結(jié)的資本形態(tài)。

三、西部農(nóng)村基礎設施建設現(xiàn)狀

1.生產(chǎn)性基礎設施落后，投入總量偏低

解放前，西部農(nóng)村的基礎設施就已經(jīng)非常落后。解放后，隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，認識到西部農(nóng)村已經(jīng)成為我國發(fā)展最為落后的區(qū)域，尤其是一些山區(qū)里的民族農(nóng)民集聚區(qū)，而基礎設施的落后是影響發(fā)展最大的制約因素。國家逐漸意識到對于農(nóng)村與農(nóng)業(yè)投入過少的問題，因此，從2000年的西部大開發(fā)開始，逐步加大了對于西部農(nóng)村建設的投入，加大了基礎建設的力度，改善了農(nóng)民的生活。但相對比其他地區(qū)而言，從基礎設施存量看，普遍存在年代久遠、功能落后、缺少維護等問題。從基礎設施總量看，最關鍵的問題就是需求大但投入少。農(nóng)業(yè)基礎設施在1978～1998 年的投資總額為994億元，生產(chǎn)性基礎設施投入更微乎其微。農(nóng)民收入近幾年的提高很大程度上是因為國家對于農(nóng)民的優(yōu)惠措施等，這在一方面掩蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設施投入過少的問題。

2.服務性基礎設施不到位，發(fā)展速度緩慢

農(nóng)村服務性基礎設施有所改善，但與建設社會主義新農(nóng)村的要求還相差甚遠。服務性基礎設施中只有簡單的服務可以提供給廣大農(nóng)民，不能滿足農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不同層次對于資金的需求，去年以來全國掀起的股票基金等熱潮，在農(nóng)村市場卻顯得平淡，這與目前農(nóng)村金融服務落后有直接的關系。目前在城市普遍存在的網(wǎng)上銀行、電話銀行、信用卡、自動取款機等業(yè)務，在農(nóng)村幾乎處于空白。同樣，農(nóng)戶對于醫(yī)療衛(wèi)生的需求是最基本的，勉強可以得到保證，但是服務水平的落后與服務設施的不健全也是普遍的。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，西部地區(qū)農(nóng)村平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的衛(wèi)生院不足一個，且一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般包含十五個行政村，這些數(shù)據(jù)都低于全國平均水平。大部分衛(wèi)生院醫(yī)療設備陳舊，醫(yī)療人員水平有限，診治手段落后，基本屬于“詢問”治療。目前，西部農(nóng)村的教育設施落后，教育水平低下等因素都制約著西部農(nóng)村的發(fā)展，也從一方面反應出服務性設施的投入不到位問題。

3.流通性基礎設施情況稍好，離需求仍有差距

目前我國西部農(nóng)村公路建設需要解決兩大難題。一是農(nóng)村公路建設總量無法滿足實際需求，資金投入不足。西部地區(qū)的農(nóng)民修路的積極性很高，有些地方的實際需求已大大超過國家規(guī)定的建設里程。同時，國家補助標準的地區(qū)差異性較小，同樣的資金達不到同樣的效果。二是農(nóng)村公路養(yǎng)護資金匱乏，養(yǎng)護管理薄弱，尚未建立起有效的農(nóng)村公路養(yǎng)護管理機制。信息基礎設施建設得到穩(wěn)步推進，特別是通過實施廣播電視“村村通”工程和“村村通電話”工程，有效地提高了農(nóng)村地區(qū)廣播電視人口綜合覆蓋率和固定電話普及率。但是，我們必須看到，在一些偏遠山區(qū)，一些生活基本保障都難以得到維持，這些設施的提供幾乎為零。

三、公共產(chǎn)品角度分析基礎設施的供給問題

1.供給角色的混亂

按照西方經(jīng)濟學中對于公共產(chǎn)品的供給者說明，應該主要由中央及各級地方政府承擔，中央及各級地方政府從強制性的稅收收入中進行預算安排。目前我國公共產(chǎn)品在城市采取“至上而下”的供給模式，但是在廣大農(nóng)村卻普遍采取混合供給模式，即一部分由上級政府提供，其余很大一部分依賴于農(nóng)村委員會或者農(nóng)戶自己。而且，村民自治組織所承擔公共產(chǎn)品供給責任與各級政府也并未劃分清楚（黎炳盛），修建村路、修復校舍、社會福利等許多屬于政府職責范圍的公共產(chǎn)品，也需村民委員會提供，造成各級政府將供給責任推給村委會，使村委會成為公共產(chǎn)品的供給主體。

2.供給制度的不健全

改革開放以來，我國進行相應的體制改革，事權(quán)下放給地方政府，但財權(quán)卻緊握在手，因此很大一部分的供給資金難以到位。部分地區(qū)為了發(fā)展，把資金的收入來源轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶身上，這間接的加重了農(nóng)民的負擔，也直接的影響了農(nóng)民的生產(chǎn)。農(nóng)戶繳納的農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要來源，但逐年減少到取消農(nóng)業(yè)稅政策和近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰退萎縮使地方稅收逐年減少；另一方面，省級以下的轉(zhuǎn)移支付缺少監(jiān)管機制，“農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)”成為普遍現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以取得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額很少。公共財政的預算內(nèi)低收入導致制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給不足。大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無法提供足夠的公共產(chǎn)品，為了提供最基本的公共產(chǎn)品的供應，只好借助預算外和制度外收入增加開支，從而增加了農(nóng)民的負擔。

3.供給公平性的失衡

(1)城市與農(nóng)村基礎設施供給的不公平。我國目前處于“二元”經(jīng)濟形態(tài)，農(nóng)村與城市的差距明顯且日益加劇，從根本上限制了農(nóng)村的發(fā)展。另一方面，農(nóng)村公共品的供給嚴格上說不能稱為公共品，因為大多數(shù)的公共設施在購買時也需要農(nóng)民付出一定費用，更不用說以后的使用費用。同時，一部分能力稍強或者經(jīng)濟條件較好的農(nóng)戶會遷移出農(nóng)村，這也從一方面使得農(nóng)村的發(fā)展更為艱難。

(2)農(nóng)村與農(nóng)村基礎設施供給的不公平。基礎設施的供給存在“馬太效應”，這種效應在村與村之間更加明顯。西部地區(qū)有發(fā)達地區(qū)于不發(fā)達地區(qū)之分，發(fā)達地區(qū)，政府的投入會大一些，效果非常明顯，這就進一步加大了國家以及政府的投資傾向與力度。但是，很多西部農(nóng)村地處環(huán)境惡劣的地區(qū)，這就加大了投資的難度與力度，且效益慎微，因此逐年積攢，會形成西部村村之間明顯的差別，但在總平均水平上使各個地區(qū)的基礎設施投入都有所提高。目前我們看到的各種有關農(nóng)業(yè)基礎設施的數(shù)據(jù)只能代表一種平均水平，這些數(shù)據(jù)會在一定程度上扭曲西部農(nóng)村存在的問題。

(3)農(nóng)戶與農(nóng)戶基礎設施負擔的不公平。村與村之間有差距，相同村莊的農(nóng)戶與農(nóng)戶之間也有著差距。農(nóng)戶的收入存在“一八一”現(xiàn)象，一少部分收入較高的人，絕大多數(shù)屬于一般水平，還有少部分屬于貧困戶。但是在承擔基礎設施轉(zhuǎn)移費用時卻沒有相應的政策，影響了公平性原則。

4.供給效率的低下

西部農(nóng)村基礎設施的投入是公共產(chǎn)品供給，具有正外部性，因此一部分人會產(chǎn)生“搭便車”的心理，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生會使投入更加難以得到保證。投資人在投資時首先考慮的問題就是收益問題，而使用人的使用也會考慮效益的問題，各方都會在權(quán)衡后作出決定，這是一個博弈的過程。目前西部農(nóng)村地區(qū)的基礎設施投資基本上是由政府出資，很少考慮收益的問題，但是私人組織會考慮，他們認為對于農(nóng)村市場基礎設施的投資會沒有收益，因此不愿意在這方面作投資。根據(jù)我們的訪問調(diào)查，目前電信行業(yè)就會遇到這樣的問題，國家以及電信的口號是要實現(xiàn)“普遍服務”，但是一些西部山區(qū)僅有幾戶農(nóng)戶，要是通電通路通水通電信寬帶等一系列基礎設施，這無疑是沒有收益的投資，因此電信企業(yè)有時很被動。筆者認為這也是限制了基礎設施供給的一方面原因，因此我們要從別的途徑來轉(zhuǎn)變投資方式，不僅僅由政府為西部農(nóng)村提供基礎設施，選擇一種有效的方式使更多的私人組織加入其中。

四、公共產(chǎn)品角度提出西部農(nóng)村基礎設施建議

1.明確各級政府的分工角色

各級政府供給角色不明確的核心是西部基礎設施建設資金匱乏。因此，要明確各級政府的角色以及村自治委員會的任務，必須解決資金不到位問題。首先，在下放事權(quán)的同時下放財權(quán)。其次，對于西部不同地區(qū)的農(nóng)村，根據(jù)各自實際情況制定投資計劃。對于一些基本設施的投資，由中央政府投資興建。對于不同地區(qū)，情況好的地方自身吸引力就很強，因此投資方式要靈活，可以采取合作投資或者私人完全投資等多種投資方式，政府的注意力更應放在引商投資政策制定與監(jiān)管等方面。生態(tài)環(huán)境惡劣的地區(qū)，政府可以加大自身的投資力度，切實提高農(nóng)村的基礎設施建設水平。對于不同農(nóng)戶，應根據(jù)收入水平來收取一定的使用費用，采取受益多的多收，收入少的少收，收入低的給與適當補貼。

2.制定完善的政策保障制度

中央政府政策的調(diào)整，從2000年開始的西部大開發(fā)工作，對于西部的投資力度有所加強，但2003后又有所回落。因此，中央首先要從政策給與足夠的支持，同時對于一些優(yōu)惠措施的制定應更向西部傾斜，尤其是西部農(nóng)村地區(qū)。其次，對于基礎設施投入以后的管理與監(jiān)管，也應建立相應的規(guī)章制度。因此，西部地區(qū)應根據(jù)情況制定出一系列相應的配套措施，保證基礎設施建設的順利進行。同時，應訓練一批素質(zhì)可嘉人才，對于西部的農(nóng)村進行服務。對于農(nóng)村服務的人員，政府應有必要的激勵措施出臺，才會吸引更多的人才流向農(nóng)村。

3.公平與效率兼得

對于西部農(nóng)村，基本上是在原有農(nóng)村建設的基礎上進行改造與投資。在公平的基礎上，考慮效率時可以換個角度進行，對于邊遠地區(qū)的農(nóng)村，有的自然村人戶數(shù)不足十戶，如我們對村莊進行大量的投資，投入的效益會大大打折扣，對于這樣的自然村，筆者認為進行搬遷是比較合理的。預算搬遷費用與投資費用，若是投資大于搬遷的費用，那么進行搬遷則為一種切實可行的方法。同時，也可以對一些搬遷地進行更好的改造，形成一種累積效應，從而吸引別的私人組織進行投資。對于情況好的地區(qū)，在效率的基礎上，要更注重公平，避免地區(qū)差異太大，吸引投資的同時更注重對于農(nóng)戶的實際作用。

五、總結(jié)

西部農(nóng)村的建設是新農(nóng)村建設工程的重中之重，其中關鍵是建設好西部農(nóng)村的基礎設施，基礎設施的建設水平直接影響著西部農(nóng)村的建設與農(nóng)民的收入。因此，必須不遺余力的加大對于西部農(nóng)村的基礎設施建設。西部農(nóng)村基礎設施建設不僅要考慮政府的公平的問題，同時應該在公平的基礎上達到一定的效率，這樣會更好更快的促進西部農(nóng)村的建設，也會為西部農(nóng)村基礎設施的招商引資打開更為寬廣的道路。