農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體和市場化分析

[摘要] 農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給是政府解決農(nóng)村問題的基礎性問題。農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎，而農(nóng)村的所有制狀況和政治體制狀況都影響著公共產(chǎn)品的供給。為改善目前的農(nóng)村狀況，政府必須調(diào)整自己的行為，有效供給農(nóng)村公共產(chǎn)品。

[關鍵詞] 農(nóng)村 公共產(chǎn)品 供給主體 市場化渠道

公共產(chǎn)品是相對于私人產(chǎn)品而言，是指用于滿足公共需要，具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品。所謂非競爭性是指增加一個使用者不會對其它當前的使用者造成影響，即使用的邊際成本為零。所謂非排他性是指當前的使用者不可能或沒有能力排除其他潛在使用者使用該產(chǎn)品，或者排除其他使用者的成本很高。農(nóng)村公共產(chǎn)品不僅包括有形的產(chǎn)品，也包括無形的服務。它既包括中央政府提供的覆蓋到農(nóng)村的全國性公共產(chǎn)品，又包括地方政府和農(nóng)村組織提供的受益范圍局限于本地區(qū)或部分外溢到周邊地域的地方性公共產(chǎn)品。這樣在新制度經(jīng)濟學范圍內(nèi)由于服務和制度都涉及規(guī)則的制定，就會引起服務和制度的混淆。為了解決這個問題，在定義服務時，主要指組織提供給需求者的規(guī)則對需求者的效用，而制度則涉及到更廣泛的變遷，成本等。在中國語境下，由于農(nóng)村資源的集體性問題，關于農(nóng)村公共資源的制度問題是農(nóng)村公共產(chǎn)品問題在中國的一個特殊問題。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足而城鄉(xiāng)差距不斷拉大

農(nóng)村公共產(chǎn)品總體供給不足。主要體現(xiàn)在兩方面：一是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴重不足，如大型的水利灌溉設施、大型農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資、關于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)資料和科技信息。另外和國外市場化程度很強的銷售渠道和金融手段相比，我國發(fā)展明顯滯后。1979至1988年，全國農(nóng)業(yè)基建投資總額為409.5億元，占同期全民所有制基建投資額的4.8％；1989至1996年，則分別為721.77億元和2.13％，呈持續(xù)下降趨勢。二是涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給包括農(nóng)村教育、農(nóng)民醫(yī)療保障及農(nóng)村環(huán)境保護等嚴重短缺或政策后果難料。比如由于計劃生育政策在緩解全國人口壓力的同時負效應也開始顯現(xiàn)，我國經(jīng)濟發(fā)展的最大因素人口紅利在逐漸消失，而相應的政策跟進卻沒有完成。在縣、鄉(xiāng)政府財力的限制下，大部分農(nóng)村地區(qū)的義務教育供給不足且質(zhì)量低下，2001年城市和農(nóng)村小學人均經(jīng)費比為4.44；農(nóng)村醫(yī)療保障普遍缺乏，社會保障水平低下。在基本醫(yī)療問題上，以2000 年“5歲以下兒童死亡前治療情況”為例，農(nóng)村56. 6 %的孩子死在家里，而城市91. 3 %死在醫(yī)院。

二、各種組織對農(nóng)村提供的公共產(chǎn)品的理論和現(xiàn)實分析

此處的供給主體是指負責公共產(chǎn)品資金支付的組織或個人，不是指施工主體。因此在市場化條件下，中國的供給主體一般有政府和非政府組織。由于個人一般是通過把資金捐贈給組織進行公共產(chǎn)品供給，因此，本文把重點放在組織供給上。

1.政府提供什么樣的公共產(chǎn)品

凡是受益范圍遍及全國的產(chǎn)品都應該由政府提供:教育，安全，計劃生育地方政府應該提供的公共產(chǎn)品類型: 受益范圍在一定行政區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品的供給:道路，水利等公共設施建設及公共服務。在現(xiàn)行公共品供給體制下，政府把大量的公共資源投到了城市，農(nóng)村中本來應該由政府提供的公共品或由政府與農(nóng)民共同承擔的公共品成本卻完全由農(nóng)民承擔，本來應該由上級政府提供的公共品卻通過上級政府轉(zhuǎn)移事權交由下級政府提供，最終落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民頭上。典型的有基礎教育、計劃生育和民兵訓練，這些典型的全國性公共品事權都下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權大于財權。政府這種“重城市輕農(nóng)村”的政策導向是導致農(nóng)村公共品諸多問題的根源。

2.村民自治組織提供的公共產(chǎn)品

村民受益范圍的公共產(chǎn)品， 一般都由村民自治組織提供。農(nóng)村基層機構運轉(zhuǎn)和村內(nèi)公共資源管理，農(nóng)村公共基礎設施的建設與維護農(nóng)村教育、科技、文化娛樂服務等本來是農(nóng)村內(nèi)部即可以解決的事情。但是實際運行中的供給不足。首先，村委會角色尷尬 。他雖然名義上是自治組織，但他更多的卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構的職能。這又和村黨支部對村委會的領導分不開。另外從歷史上看，農(nóng)村自治組織的缺失導致的公共產(chǎn)品供給不足:在解放前，鄉(xiāng)紳作為鄉(xiāng)土社會的精英，承擔著公共產(chǎn)品的供給。隨著對此精英階層的政治打擊，他們造成的空白沒有人填補。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化渠道問題

政府和村民自治組織提供的公共產(chǎn)品，主體雖然不同，但其渠道無非市場和直接提供兩種。供給主體直接組織資源，進行產(chǎn)品生產(chǎn)的直接供給制度在計劃經(jīng)濟體制下比較普遍。但在一個現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度下已經(jīng)越來越少。把市場作為一個主要的供給渠道是主流。市場化提供科斯認為只要產(chǎn)權明晰，即使純粹的公共產(chǎn)品也可以由私人提供，并且是有效率的。在中國農(nóng)村，在農(nóng)村失去人民公社這個強力供給主體后，市場化并沒有使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給比人民公社時多。市場為什么失靈呢？從產(chǎn)權角度分析這個原因也是有道理的，因為農(nóng)村雖然面對的是一個高度市場化的外部環(huán)境，但在他內(nèi)部卻是集體所有和個體所有并存，這導致了很多農(nóng)村內(nèi)部關于公共資源的矛盾。產(chǎn)權不明導致了供給主體的代理人尋租，這也是在稅費改革后農(nóng)民上訪的一個根本原因。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級上，市場化的現(xiàn)狀是公共產(chǎn)品供給的市場化導致了公共產(chǎn)品的價格過高。看起來這正好和科斯定理矛盾。但這主要是市場的不充分問題。分析原因就會發(fā)現(xiàn)，政府權力壟斷下的市場，并不是完全的市場，地方政府借市場化之名把政府的一些公共服務部門作為收錢的衙門，分流冗員的渠道。對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給起主要作用的不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的需求，而是來自社區(qū)外部自上而下的行政指令，甚至是為了滿足地方各級政府部門的決策者的“政績”和“利益”的需要。這樣導致供給過剩和供給不足不存。其結果不僅造成農(nóng)村公共品供需結構失衡，而且導致供給成本較高、增長無序的現(xiàn)象，無形中加重了農(nóng)民負擔。為了讓市場化起作用， 政府的權力調(diào)整和真正自治的實施，為市場機制的建設創(chuàng)造公平的環(huán)境絕不是一句空話。

四、問題解決之道

通過對各個公共產(chǎn)品供給主體的供給現(xiàn)狀的分析，可以看到在供給主體和需求主體之間的渠道問題很嚴重。一方面是需求主體對產(chǎn)品的表達機制不能通過市場渠道表現(xiàn)出來。第二是市場本身的問題，即在產(chǎn)權不明下的供給主體的道德風險問題。

1.需求主體表達機制的建設:民主制度的建設

這是要解決公共產(chǎn)品供給的類型又誰決定問題。對于不產(chǎn)生外溢效應的農(nóng)村社區(qū)內(nèi)公共品，必須改變當前“自上而下”的決策機制，改由社區(qū)內(nèi)居民民主決定。培育農(nóng)村市場的關鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級的權力約束問題。對于范圍涉及到縣或地區(qū)的較大型農(nóng)村公共品供給，應建立專家聽證制度，并在此基礎上由本級人民代表大會投票決定。

2.供給主體激勵建設:捐贈制度的建設

這主要是對個人和非政府組織供給公共產(chǎn)品積極性的考慮。個人和非政府組織的公共產(chǎn)品供給，完全是個人為了社會利益的道德心在起作用，他們的供給動力是得到社會對起道德心的承認。因此政府和輿論要對其熱心公共事業(yè)的行為進行表彰。這客觀上實際上供給主體通過資金換取社會聲譽的一個過程，即使供給主體沒有這一主觀愿望，社會建設一個完善的轉(zhuǎn)換機制，對公共產(chǎn)品的供給增加無疑很有幫助。

3.供給主體約束機制建設：公平市場制度建設

這是指公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量問題。這主要是對政府和村民自治組織的約束。由于現(xiàn)實中需求主體不能夠?qū)φ@一供給主體進行有效約束，上級政府對下級政府進行約束，以及政府在和公共產(chǎn)品施工主體溝通過程中的解除。在一個市場機制完善的社會下，對于大部分公共產(chǎn)品，政府可以通過委托、購買、代理等方式，把公共服務的供給轉(zhuǎn)移給企業(yè)、民間團體來運作，政府的責任在于通過合適的方式提供資金并對運作部門進行監(jiān)管。公平市場制度建設，歸根結底還是政府自身行為的建設。政府身正，市場才能公平競爭。施工主體只有把成本花在市場競爭本身而不是權力上，才可以促進公共產(chǎn)品質(zhì)量。

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