試論“小產權房”的風險鏈

[摘要] “小產權房” 是在集體土地上建的房屋， 目前其使用、流轉已在一定程度上突破了相關法規政策，帶來了一系列問題。本文認為“小產權房”的風險主要存在于建設、銷售和權屬登記三個環節，而以上三個環節又環環相扣，構成了“小產權房”的風險鏈。

[關鍵詞] 小產權房 風險鏈

一、“小產權房”風險鏈的構成

“小產權房”是指在農村集體土地上，由享有該土地所有權的鄉(鎮)政府或村委會單獨開發或聯合房地產開發企業聯合開發建設，并由鄉（鎮）政府或村委會制作房屋權屬證書的房屋。這種房屋權屬證書沒有房管部門蓋章，僅有鄉（鎮）政府或村委會的蓋章以證明其權屬，故也稱之為“鄉產權”。

目前“小產權房”主要在建設、銷售、權屬登記三個環節上存在著風險，建設環節是風險“鏈首”，銷售環節是風險“鏈身”，權屬登記是風險“鏈尾”，三個環節環環相扣，構成了“小產權房”的風險鏈。如下圖所示:

二、“鏈首”——建設風險

“小產權房”的建設階段存在著是否符合規劃審批的風險。《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第十八條規定:“農村村民在村莊、集鎮規劃區內建住宅的，應當先向村集體經濟組織或者村民委員會提出建房申請，經村民會議討論通過后，按照下列審批程序辦理:(一)需要使用耕地的，經鄉鎮人民政府審核、縣級人民政府建設行政主管部門審查同意并出具選址意見書后，方可依照《土地管理法》向縣級人民政府土地管理部門申請用地，經縣級人民政府批準后，由縣級人民政府土地管理部門劃撥土地;(二)使用原有宅基地、村內空閑地和其他土地的，由鄉級人民政府根據村莊、集鎮規劃和土地利用規劃批準。 城鎮非農業戶口居民在村莊、集鎮規劃區內需要使用集體所有的土地建住宅的，應當經其所在單位或者居民委員會同意后，依照前款第(一)項規定的審批程序辦理。”

由此可見，“小產權房”在規劃的農用地上蓋房，這包括兩種情況，一是占用基本農田，占用基本農田搞建設，建成房子之后出售，這種情況下是違法的，按照《土地管理法》規定，占有基本農田必須經國務院批準。第二是占用耕地，我國實行嚴格的耕地保護措施，一定的面積必須經過不同層次政府的批準，批準的面積大小和政府的權限是直接相關的。所以，如果未經政府批準，“小產權房” 在規劃的農用地上蓋房，此類建設一開始就是不合法的。

除此情形外，如果“小產權房”在規劃的非農用地上，由相應人民政府根據村莊、集鎮規劃和土地利用規劃批準建設的質量有保證的房屋，從房屋建設本身而言，該類“小產權房”不違法。但即使建設合法，并不意味著“小產權房”的其他環節沒有風險。

三、“鏈身”——銷售風險

“小產權房”的銷售存在著購買者主體不適格，房屋買賣合同不受法律保護的風險。購買“小產權房”的主體包括兩類群體，一是本集體經濟組織成員，該群體購買是法律允許的。

風險主要存在第二類群體，即本集體經濟組織以外的城鎮居民。1999年5月國務院為進一步加強土地轉讓管理，防止新的“炒地熱”，發出《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，該通知規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用權證和房產證。”此外，《土地管理法》第八條第二款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”第六十二條第四款規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”第六十三條更明確規定:“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”從上述規定中可以看出，農村宅基地屬集體所有，村民對宅基地只有使用權。與城市房地產最大的不同之處，這種建設在農村集體土地上的房屋，其流轉范圍僅限于農村人口之間，不能向城市居民出售，不得用于非農業建設。將建在集體土地上的房屋賣給城市居民的買賣行為不受法律保護。

四、“鏈尾”——權屬登記風險

城市居民購買了“小產權房”，產權不能明確。“小產權房”因其土地性質，不能辦理國有土地使用證、房產證、契稅證等合法手續。由于無法登記權屬，城市居民購買的“小產權房”將面臨至少四方面困境:

1.“小產權房”無法上市交易，不能辦理房屋的產權過戶手續，也不具有房屋的所有、轉讓、處分、收益等權利。

2.“小產權房”無法辦理抵押。根據《擔保法》要求，只有能夠自由流通的物才能成為抵押物，限制流通的物在一定條件下可以成為抵押物，而禁止流通的物則根本不能成抵押物。由于“小產權房”受限制，抵押權人將無法順利將抵押物變現。

3.“小產權房”無法辦理繼承。對于購買小產權房的購房者，在原購房人死亡后，其繼承人仍無法對該房屋享有繼承權，并辦理有關的過戶手續，房屋價值無法延續。

4.“小產權房”無法對抗國家的征地和拆遷。一旦國家決定對該集體土地予以征用或對集體經濟組織成員予以拆遷，對于購買該類房屋的城市居民來講可能因其并非合格的購房者而被排斥在補償范圍之外。

五、結論

綜上所述，從運作程序來看，“小產權房”包括了三個緊密相關的環節，即建設環節、銷售環節、產權登記環節。與此對應，“小產權房”“鏈首”的風險主要在于建設環節存在著是否符合規劃審批的風險;“鏈身”的風險主要在于購買者主體不適格，房屋買賣合同不受法律保護的風險;“鏈尾”的風險主要在于權屬無法登記，產權不能明確的風險。這三個環節的風險構成了“小產權房”的“風險鏈”。

參考文獻:

[1]丁烈云:房地產開發.中國建工出版社，2004年

[2]符啟林:房地產法.法律出版社， 2004年

[3]沈曉杰:小產權房“違法”爭論背后的利益博弈.今日中國論壇，2007年第9期

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。