中國現行住房公積金制度存在的問題及解決方案

[摘要] 隨著歸集規模的擴大，住房公積金業務本身潛藏的風險日益彰顯。本文深入分析中國現行住房公積金制度逐漸顯露出一些問題，并提出相應的對策，以使住房公積金制度真正成為我國政策性住房金融體系最有效的組成部分。

[關鍵詞] 住房公積金制度 問題 解決方案

一、引言

住房公積金是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金。它作為中國房地產金融政策的主體，開辟了除原有的國家、企業投資之外的一條長期、穩定地解決城鎮居民住房問題的資金來源渠道。然而，隨著歸集規模的擴大，住房公積金業務本身潛藏的風險日益彰顯。

二、中國現行住房公積金制度存在的問題

1.歸集層面上存在的問題

我國大部分城鎮地區和企事業單位已經基本上建立了住房公積金制度，特別是在東部沿海地區，住房公積金的覆蓋面已達到職工人數的90%以上，單位和職工公積金繳交率占職工工資基數的7%左右。但是，在占全國2/3面積的中西部地區，城鎮住房公積金的覆蓋面仍只有50%～70%，公積金繳交率也較低，有的還不足5%這一規定比例，造成這一狀況的主要原因是歸集手段軟弱。在實際執行過程中，鄉鎮企業和私營企業、外商投資企業大多沒有實行住房公積金制度。在中西部地區甚至連部分國有企業、事業單位和行政機關都沒有實行住房公積金制度。這些單位的領導在執行住房公積金方面采取消極的態度，如有些單位既不代扣職工應繳納的住房公積金，更不繳納單位應負擔的住房公積金，而且提出各種理由，推卸其社會責任；有些單位打著執行住房公積金制度的名義，從職工工資中住房公積金后卻不上繳，而是留在單位周轉使用，這些行為實際上嚴重侵犯了職工的財產權；還有一些單位遲延繳納住房公積金，直接影響了職工個人的住房公積金存款利息收入。

2.運作層面上存在的問題

住房公積金制度的建立本來是為了加快形成城市住房基金，加快解決城市居民尤其是中低收入居民的住房問題。但運作結果卻是不公平的。中低收入居民借不到、還不起住房公積金委托貸款，實際上得到貸款資助的以中高收入職工為主。許多中低收入居民，不僅沒有從公積金制度中獲得相應的支持，還由于公積金制度的強制性的低收益性，而無法獲得達到市場平均水平的資金回報率。

3.風險層面上存在的問題

按照我國現行《信房公積金管理條例》的規定，住房公積金管理中心“負責公積金的歸集、保值和增值，具體金融業務（貸款、結算、開立賬戶、繳存和歸還）委托銀行辦理”。但是，按照中國人民銀行頒布的《貸款通則》，銀行作為“受托人只收手續費，不承擔貸款風險”。由此可知，已歸集的住房公積金由住房公積金管理中心具體運作，既然住房公積金管理中心是公積金資金的經營運作主體，那么資金運作的風險理應由住房公積金管理中心來承擔。但按現行政策，住房公積金管理中心可能難擔其任。

信用風險是金融活動中最基本的風險，具有綜合性、傳遞性、擴散性和突發性。住房公積金貸款面向個人，涉及面廣，在尚無個人信用檔案可查的情況下，要逐個準確調查確定借款人信用等級幾乎是不可能的事情，通常的做法是以借款人單位收入證明作為其是否有能力履約的主要依據，考察是只是某一時期的靜態收入水平。市場是多變的，個人收入常有起伏，某一時期的收入狀況也并不能完全反映一個人的信用狀況，以此作為信用依據，隱含的風險極大。

三、完善住房公積金制度的對策

1.強化住房公積金歸集手段

發展住房公積金事業，不僅關系到職工合法權益，更關系到國家加快住房建設和擴大內需戰略決策的實施，因此要依照《住房公積金管理條例》加強依法征管。一是加大《住房公積金管理條例》的宣傳力度，大力宣傳建立住房公積金制度的優越性，在輿論上廣東省造聲勢，使國家這一房改政策深入千家萬戶，家喻戶曉，充分調動單位和廣大職工繳交住房公積金的自覺性和積極性；二是財政、審計部門要加強配合，加大監管檢查力度，重點解雇住房公積金覆蓋面小的問題，強化歸集手段，使各企業單位的領導充分認識繳交住房公積金和繳納職工養老保險金的同等重要性。三是依照《條例》規定，對拒不執行國家房改政策，擅自不實行住房公積金制度，拖欠、挪用公積金的單位，特別是只重個人政績不為職工履行義務的單位負責人，要追究其行政責任，并實施相應的經濟處罰，以維護職工應享有的合法權益。

2.促進中低收入居民住房保障

(1)建立立體式的住房金融體系。在住房公積金貸款的使用上，必須要求限量使用，每筆貸款上限不應定得太高，以保持住房公積金貸款在使用上的公平性。合同儲蓄模式體現多存多貸的原則，適于在中、低收入居民中開展。(2)完善專門針對低收入階層居民的住房供給制度。經濟適用房的推出，確實在客觀上起到了平抑房價，促進中低收入階層居民住房條件改善的作用。但由于相關制度在具體執行當中缺乏監督和管理，經濟適用房已經成為不少高收入居民購買第二、第三套住房的重要對象。為此，政府應完善居民收入的核查制度嚴格各類住房的購買條件，提高政府有限財力的作用成效。(3)實行經濟適用房的政府回購制度。

3.將住房公積金管理中心改制成真正的政策性金融機構

借鑒新加坡經驗，把住房公積金管理中心改制為真正的政策性住房金融機構。該制度的特點是：由政府的信譽擔保，為政府的住宅政策目標服務；是一種以資金有條件讓渡（本息加流）為特征的融資活動，從而與財政資金運作相區別；享有政府的政策優惠，如給予利息補貼或稅收減免等，從而不同于一般的商業性金融。這種定位清晰能承擔風險的獨立的金融實體主要負責公積金的保值、增值、公積金的賬戶管理、政策性的貨幣補貼和政策性的保險等工作，而且也是規范我國住房公積金的會計、審計、信息披露、內部風險管理和外部監督機制的基礎。

4.建立個人信用檔案

目前，各商業銀行和個人資信評級機構的評估標準自成體系，相互間可比性不強，不同的評估機構做出的評估結果有時大相徑庭，難以客觀地反映出個人信用的真實情況。建立個人信用檔案涉及兩方面工作：第一，完善相關法規；第二，建立科學、嚴謹、統一的評估指標體系。個人的信用資料散布在政府、公用事業、銀行、商家、保險等多家機構，如何真實、完整、連續、公開地取得相關數據，合法使用信用資料，同時又保護個人的隱私權，需要相關法律法規的保證，而評估指標體系是信用體系的核心，統一評估體系是信用社會化的需要。

5.建立和完善住房公積金兩級監督機制

現行機制下，對住房公積金的監督如前所述流于形式，要進一步有效解決對住房公積金的監督問題，在成立真正的政策性住房金融機構后，撤銷住房公積金管理委員會，同時成立獨立的住房政策性金融機構，徹底改變當前的住房公積金監管體制下的缺位現象。該監管機構可以直接隸屬于國務院的監管機構，對住房政策性金融機構進行垂直監督管理，不受地方政府的約束。政策性住房金融機構必須定期公布住房公積金及住房信貸等業務的運作情況，如每季度公布一次公積金經營運作的情況。同時，住房銀行監管機構每半年公面對住房銀行運作的監督報告。在此基礎上審計部門對住房政策性金融機構和監督機構的工作進行監督。審計部門每年也要公開發布對這兩個機構的審計報告。

四、結語

應該看到，我國住房公積金制度在過去十幾年的運作中，盡管存在許多問題，但其對解決城市居民的住房問題所起的作用，還是功不可沒。因此，要解決城市住房問題，建立有效的住房金融體系，就必須從住房公積金制度改革入手，真正實現住房公積金建立的目標。

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