政府職能與投資體制

摘要：政府職能范圍對投資體制的形成確定具有決定性作用。政府職能、發展階段、發展戰略、經濟結構等因素與投資體制存在動態循環作用。未來投資體制將出現：（1）政府參與投資的領域將逐步集中于公共事務；（2）公共投資領域中也將逐步引入市場運作機制；（3）投資的宏觀調控方面將以間接方式為主；（4）直接融資相對規模將提高，間接融資相對規模將下降，財政資金相對規模可能呈倒U形變化；（5）投資中介機構的地位和作用將加大。

關鍵詞：政府職能、投資體制、投資主體、資金結構

中圖分類號：F830.59 文獻標識碼：A 文章編號：1002-2848-2008（03）-0010-09

影響投資體制形成的因素很多，包括政府職能、發展階段、發展戰略、經濟結構等等，其中政府職能尤為關鍵。隨著“社會主義和諧社會構建”和十七大提出的“實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求”等目標的確立，未來我國政府職能范圍將發生重大變化。政府傳統的經濟建設職能將逐步淡出，社會管理和公共服務等社會建設的職能將得到不斷加強①。與之相應，投資體制應該也必然會發生重大變化。事實上，盡管投資體制在國民經濟運行中具有舉足輕重的作用，但我國投資體制領域的改革一直相對滯后，黨的十六屆三中全會中更是明確提出要加快投資體制改革。如何加快和深化投資體制改革，促進社會和諧、實現全面建設小康社會新要求，已成為理論界和實務界共同面臨的新挑戰。

投資體制涉及范圍很廣，但大致可以劃分為投資主體、籌資結構、投資調控和投資管理等幾個方面。本文將從上述幾個方面入手，在對有關國家進行國際比較的基礎上，梳理分析政府職能及其他因素對投資體制的影響機制，以期為我國投資體制改革的深化總結一些可資借鑒的規律。

一、投資主體結構的國際比較

投資本身的內涵和外延非常廣泛，本文的投資，從宏觀上講，主要指固定資產投資等形成實物資本的行為和過程；從微觀上講，則是具有價值創造特征的直接投資行為。至于證券投資、理財等意義上的投資，其本質只是微觀主體的一種財務安排。這種財務安排在宏觀上可以看作是儲蓄轉換為投資的各種具體途徑和機制。基于此，本文的投資主體是指在上述投資活動中具備獨立決策權、享有投資收益、承擔投資風險的主體，包括各類法人或自然人。更確切地說，可以稱為投資活動的決策主體①。

投資的決策主體主要是企業和政府。就兩類投資決策主體在整個投資中所占的比重（或結構）來講，各國之間有所不同。一般來講，在市場化程度越高的國家中，企業作為投資決策主體所占的比重應越大，在整個投融資體系中占據基礎性地位；而政府作為投資決策主體，其份額相對較小。上述判斷是否正確還需要實際數據的支撐。有關企業和政府投資份額的數據很難直接獲得，但是通過國民收入核算及財政支出的相關數據，可以大體推算出政府投資占投資的比重，具體如下：（1）收集固定資產投資占GDP比重、財政支出占GDP比重、政府消費占GDP比重這三個數據；（2）將“財政支出占GDP比重”減去“政府消費占GDP比重”，大體可以得出“政府投資占GDP比重”②；（3）將 “政府投資占GDP比重”除以“固定資產投資占GDP比重”，便能大體推算出政府投資在總投資中的比重③。

從表1可以看出，各國在投資的決策主體結構似乎并沒有呈現前述局面。具體來說表現為以下幾點：（1）各國政府投資比重基本都呈不斷上升的趨勢；（2）無論是北歐及中歐（含德國）等民主社會國家，還是美國、澳大利亞、加拿大等典型市場國家，甚至是巴西、阿根廷等拉美國家和俄羅斯、白俄羅斯、烏克蘭等轉型經濟體，政府投資比重都處于較高水平，政府投資似乎與經濟發展程度呈正比；（3）以政府主導為特征的韓國、新加坡、泰國、馬來西亞等亞洲新興市場國家以及中國、印度，政府投資比重明顯偏低。

上述現狀出現可能有以下幾方面原因：（1）從經濟社會發展角度來看，隨著經濟社會不斷發展，市場失靈領域和范圍在不斷擴大，因此需要政府進行干預和主導的事務也日益增多，政府的邊界也因此而不斷拓展。政府投資領域和比重也隨之增加；（2）發達國家的市場體系更為成熟和完善，其出現失靈和缺陷的領域也已逐步為政府和公共財政所覆蓋，公共投資范圍相對增大；（3）東亞國家的政府主導與政府直接參與并不完全等同，強勢的政府可以引導企業的投資行為，但在統計上并不表現為政府投資；（4）發達經濟體與新興市場經濟體本身處于不同發展階段，發達經濟體的投資占GDP比重相比新興市場經濟體要低（見表2），這樣就愈發提高了發達經濟體政府投資占總投資的比重①。此外，各國政府投資方面的統計口徑也會存在一定差異。

盡管從表1的數據對比中得出的結果似乎與我們觀念上的判斷有所差異，但無論是典型市場國家還是新興市場國家，企業在各國投資決策都是最為重要的主體。這表現在兩方面：一方面，政府投資的領域相對企業來說更為局限，大多集中于非市場競爭性的基礎設施、公用事業、科學技術、教育等公共服務領域①。另一方面，既便是對這些領域的參與，政府也會引入私人企業、采取市場運作的方式。因此，政府從某種意義上說只是此類領域投資的共同決策主體。

二、資金來源結構的國際比較

投資的資金來源包括財政資金、銀行間接融資、資本市場直接融資等三種基本渠道。各國的資金來源結構受到投資主體結構、金融體系等因素的影響而不盡相同。

（一）財政資金相對規模的橫向比較

各國財政投資資金相對規模既可以通過“政府投資占GDP比重”來反映②。這樣，結合表1、表2的相關數據，我們可以整理出反映財政投資資金相對規模的表3。

表3反映的情況與前面表1有些類似，大體可以歸納為以下幾點：（1）包括中國、日本、韓國、印度以及其他東南亞國家在內的亞洲經濟體，政府投資占GDP比重普遍較低；（2）美國、加拿大、澳大利亞等自由市場國家政府投資占GDP比重也處于較低水平；（3）北歐各國政府在公共事務領域的涉足范圍較廣，政府投資比重普遍較高；（4）法國、德國、英國、意大利等西歐傳統資本主義強國的政府投資比重也處于較高水平；（5）前蘇聯地區和東歐各國等轉軌經濟體政府投資相對規模存在較大差別，且總體呈不斷下降趨勢。

（二）直接融資、間接融資相對規模的橫向比較

根據能夠獲取的數據，我們選擇“股票交易總額占GDP的比例”和“由銀行提供的國內信貸占GDP的比例”這兩個指標來衡量直接融資和間接融資的相對規模①。有關數據整理如下表4。

根據表4所列數據，就直接融資、間接融資的相對規模，我們大致可以歸納出以下幾點：（1）直接融資、間接融資相對規模能在一定程度上反映金融市場和金融體系的發達程度，而金融發達程度與經濟發展水平和市場完善程度又直接相關；（2）不同經濟體制下直接融資、間接融資相對規模差別很大。對比前蘇聯東歐各國和其他歐美國家的情況可以看出，前蘇聯和東歐各國直接融資、間接融資比重較低可能與這些國家轉型過程中實行“休克式療法”有關；（3）直接融資和間接融資的相對規模還受一國經濟傳統和經濟結構的影響。對比法、德、意等歐洲大陸強國、東亞各國及美英等自由市場國家的情況可以看出，奉行自由市場傳統的國家其資本市場及直接融資相對規模要明顯高于國家主導型經濟體；（4）根據各國1992年以來在數據上顯示的趨勢，直接融資的相對規模隨著經濟發展將不斷擴大。

（三）資金結構與政府職能

進一步分析各國在籌資結構方面存在的差異可以發現，一國資金來源相對結構的形成與其政府職能范圍密切相關。

一是預算資金的相對規模和比重與政府職能范圍直接相關。在第一部分分析主體結構特征時我們已有較為詳細的說明。二是金融體系結構與政府干預程度也密切關聯。政府對商業銀行等間接融資機構的影響力和控制力一般要強于對資本市場①。當政府在經濟方面的職能范圍更為寬泛、更為直接時，從政府角度來講，間接融資為主的金融體系結構更有利于職能的履行。從東南亞各國、法、德等政府主導和干預傳統較強的經濟體，以及政府職能更為廣泛的北歐諸國來看，間接融資的相對規模通常遠高于直接融資相對規模。而對比奉行自由市場原則的美、英、加、澳等國，這些經濟體中間接融資規模就沒有絕對優勢②。

三、投資調控和管理的國際比較

投資的宏觀調控和政府投資管理確切地說屬于政府的兩項不同職能。前者是國家宏觀調控的重要組成部分，是政府社會管理者職責的具體體現；而后者則是政府相關部門為提高政府投資效率而采取的各種具體的管理手段。幾個具有代表性經濟體的投資調控、投資管理主要特征整理如下表5。

從表5我們可以看出，各國政府在投資調控、投資管理方面采取的具體措施同樣與各國經濟傳統、發展階段、經濟結構、政府職能等因素密切相關，具體來說包括以下幾個方面：

（一）政府職能范圍

政府職能可以說是一國投資調控和管理方式最直接的決定因素。一方面，政府對投資的調控屬于宏觀調控的重要組成部分，但調控的目標、干預的方式、具體的政策工具和手段則由政府職能所決定；另一方面，在投資管理方面，政府的介入程度取決于政府投資范圍，而政府投資范圍從根本上說也是由政府職能所決定，政府投資的范圍越廣，投資管理涉及的事務就越多，可能采取的管理手段也會更豐富。

（二）經濟發展階段和發展模式

發展階段和發展模式對投資調控和管理的影響主要在于，不同的發展階段和發展模式下，政府在經濟方面的職能范圍會有所不同。通常欠發達國家在經濟起飛的初期會采取趕超發展戰略，而這種戰略下政府對于經濟領域尤其是投資領域的介入很深。政府實施的投資調控和管理都是圍繞實現既定發展戰略目標而進行的，而且在具體的方式、手段方面可能會不拘一格。相比之下，在經濟發展程度較高的自由市場經濟體中，政府的角色定位為 “市場的守夜人”，這樣一來，政府職能也就非常有限，政府對投資領域的介入也就比較間接。

（三）經濟傳統和經濟結構

除了發展階段和發展模式以外，政府職能在很大程度上也會受一國經濟傳統和現實經濟結構的影響。這種影響傳導到投資領域，就表現為各國調控目標、調控手段及管理方式的差異。例如，作為世界第二大經濟體，日本的發展階段和發達程度在全球無疑處于前列，但國家干預的傳統使得日本與美英等國的投資調控和管理同樣存在很大差別。另外一個典型就是法國。在西歐傳統資本主義強國中，法國的投資調控和管理完全是另類。這主要是因為在法國經濟結構中國有企業占據很重要的比重，而且在法國的經濟傳統中，自然壟斷性行業應由國有企業經營。

四、政府職能等因素與投資體制的關系

（一）政府職能與投資體制形成

從前面的分析可以看出，無論是投資主體結構、投資的資金來源結構還是投資的宏觀調控及投資管理，都與一國政府職能有著密切的聯系。

首先，政府職能范圍的大小直接影響到投資決策主體的結構。投資決策主體結構是由私人投資和政府投資的相對比重決定的。政府職能范圍較廣的經濟體，通過政府投資來完成和實現的職能通常也更多，最終反映為政府投資比重的提高。

其次，政府職能影響政府投資范圍的同時也影響了財政預算中用于投資方面的支出規模。而投資資金結構恰恰是由財政預算資金、直接融資資金、間接融資資金等構成的。此外，政府為實現特定職能還可以通過影響政策性金融機構進而影響間接融資的相對規模。如各國的政策性銀行，其融資性質屬于間接融資，但其融資行為在很大程度上服從政府安排、服務于政府特定職能的實現。

此外，投資調控和投資管理更是與政府職能范圍密切相關。

（二）影響投資體制的其他因素

除了政府職能外還包括經濟發展階段、采取發展模式、奉行的發展原則、歷史傳統以及現行的經濟結構等等。上述因素中，有的也是政府職能范圍的決定因素，并通過對政府職能范圍的影響來進一步影響投資體制的形成。

當然，有些因素本身對投資體制也會產生直接影響，如現行經濟結構。一方面，現行經濟結構直接影響政府投資調控和投資管理的方式和具體手段。當經濟結構中國有企業比重較大時，投資調控會偏重于計劃等直接調控的方式和手段，在投資管理方面更多地體現為政府對投資活動的直接控制；而當經濟結構中私人企業占絕對主導時，投資調控則主要依靠各種間接調控方式和手段，在政府投資項目的管理上也通常會引入市場機制和私人企業。另一方面，在特定的經濟發展階段，一國的經濟結構往往也會對政府職能范圍產生影響。例如，當產業結構表現出明顯失衡時，政府便可能將實施產業政策、優化產業結構納入其職能范圍，并因此對整個投資體制產生影響。

（三）投資體制相關因素間相互作用機制分析

經濟體所處的特定發展階段、秉承的經濟傳統、采取的發展模式、現行的經濟結構以及政府職能范圍都是投資體制形成的影響因素，但其作用機制又有所區別，具體來說可以歸納為以下幾點：（1）政府職能范圍的大小影響著投資體制的每個方面；（2）發展階段、經濟傳統、發展模式和經濟結構對政府職能范圍的確定有著直接影響，并進而間接影響投資體制的形成；（3）發展階段、經濟傳統、發展模式和經濟結構之間也存在著一定的因果關系，主要是發展階段和經濟傳統對于發展模式的選擇和現行經濟結構的形成有著很大的影響；（4）經濟傳統、發展模式及經濟結構對于投資體制的不同方面也有著直接影響；（5）投資體制中，投資主體結構、資金來源結構和投資的調控管理直接也存在著相互影響和作用。例如，投資決策主體的結構能夠影響預算資金在資金結構中的比重，而直接融資、間接融資的發達程度也會對投資中介機構、融資機構的組成結構產生影響。

投資體制的形成和確立對于經濟增長和發展有著舉足輕重的作用，而隨著經濟的不斷發展，經濟體所處的發展階段、現行的經濟結構都會發生變化，未來選擇的發展模式也會有所調整。這樣，上述因素在長期動態中就形成了一個相互作用的循環鏈條，如下圖1所示。

五、未來投資體制演變趨勢分析

根據前面對投資體制各方面的橫向比較及投資體制影響因素的分析，對投資體制的演變及未來的發展趨勢，我們大致可以總結出以下幾點。

（一）政府作為投資決策主體參與投資的領域將越來越集中于公共事務領域（包括基礎設施、公共服務等）。這一趨勢是由政府職能范圍的發展趨勢所決定的。隨著各國經濟發展水平的不斷提高，市場機制將得到的不斷完善，市場在資源配置中效率優勢也將不斷顯現。政府職能將逐步退出競爭性領域，并致力于市場缺失和失靈的公共事務領域。

（二）即使在由政府主導的公共投資領域，市場機制也將被逐步引入到投資項目的具體運作中。這主要可以歸結為兩方面原因，一方面政府對其投資項目通常會面臨資金不足的問題，引入市場機制意味著私人企業和民間資本的介入，可以有效緩解資金不足的矛盾；另一方面，引入市場機制有利于提高投資項目資金使用效率。

（三）政府在投資的宏觀調控方面將主要采用間接調控的方式。間接調控重在運用經濟杠桿調節市場主體的行為，是符合市場規則的調控方式，也體現了市場經濟條件下政府有限干預的原則。

（四）在投資的融資結構中，以資本市場為依托的直接融資的相對規模將不斷提高，以商業銀行體系為依托的間接融資的相對規模將出現下降。這主要是因為，直接融資與間接融資的變化取決于金融體系的變化，而未來資本市場的日益繁榮和傳統商業銀行的日漸式微基本是大勢所趨。

（五）財政預算資金相對規模則可能呈倒U形變化。這是因為，財政預算資金相對規模主要取決于政府職能及其投資范圍。而在經濟發展水平不斷提高和市場機制不斷完善的過程中，政府職能范圍可能出現縮小和擴大兩種趨勢。一方面隨著政府對競爭性領域的退出，政府職能范圍將不斷縮減；另一方面，經濟發展帶來的分工的不斷細化將產生許多新的公共事務，從而拓寬了政府職能及政府投資的范圍。

（六）投資中介機構在投資體制中的地位和作用將越來越大。隨著經濟規模不斷擴大，整個經濟系統變得越來越復雜，投資項目涉及到的事務也越來越多，客觀上需要由一些專門的機構獨立出來承擔一些投資服務的功能。與此同時，市場的不斷完善，也為這些機構的發展提供了良好的外部環境。這也是經濟發展過程中分工越來越細化的必然結果。

參考文獻：

［1］ 林森木.中國固定資產投資透析［M］.北京：中國發展出版社，1993.

［2］ 李榮融.外國投融資體制研究［M］.北京：中國計劃出版社，2000.

［3］ 王學武. 美國的投資體制研究［C］.國務院發展研究中心信息網國研報告2001-09-20.

［4］ 田椿生，黑愛堂. 美國和日本投資體制的比較研究［C］.國務院發展研究中心信息網國研報告1992-03-02.

［5］ 史笑艷.德國的銀行體系和資本市場［J］.金融論壇，2003 (1)：57-60.

［6］ 劉志泉.對德國城市基礎設施投資管理的研究［J］.德國研究，2000，15(2)：19-21.

［7］ 董正信，趙曉明.中日韓政策性金融體系對比及啟示［J］.日本問題研究，2006(1)：15-19.

［8］ 夏斌，張承惠，等.韓國政策性金融體系運作的特點及對我國的啟示［C］.國務院發展研究中心調查研究報告2005年第54號.

［9］ 白欽先，王偉.獨具特色的法國政策性金融體制評析［J］.浙江金融，2005(12)：12-14.

責任編輯、校對：趙西寧