加強民主進程中的程序化建設

【編者按】趙振宇教授是華中科技大學新聞評論研究中心主任、新聞媒體研究所所長。從20世紀90年代開始關注研究程序理論，在《科技日報》、《人民日報》、《光明日報》、《文匯報》等報刊上發表了多篇有關程序化建設的論文，引起了廣泛的關注。

記者：在中共十五大報告中寫道：“逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。”而中共十六大報告則將“法律化”改為了“規范化”，并且增加了“程序化”，中共十七大報告仍然強調了這一提法，您如何看待這種變化？

趙振宇：在中共十六大報告中，第一次使用“建設社會主義政治文明”的提法，并把它作為全面建設小康社會的一個重要目標。在談到政治體制改革時，報告特別強調“要著重加強制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化。”中共十七大報告進一步提出：“堅持社會主義政治制度的特點和優勢，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，為黨和國家的長治久安提供政治和法律制度保障。” 程序化的提出，說明中國共產黨在民主政治的建設中，不僅注意結果，更關注運動的過程，而且，只有關注過程的科學性，才能保證結果的科學性。

記者：怎樣理解您說的程序呢？

趙振宇：所謂程，講的是規章、制度或形式；序，講的是區分或排列位置。程序是指事物運動的某種次序或過程或環節，含有某種秩序或順序的意思。程序含有時間和空間的概念。程序一詞有兩用，作名詞時，講的是事物運動的排列順序，表現為一種相對靜止狀態；作動詞時，講的是為達到某種狀態而進行的運動過程。這種過程因不同的要求而有不同的程序，比如按時間的先后（如先來后到）或按年齡的大小（如尊老愛幼）或按緊急的程度（如輕重緩急）或按數量的要求（如大小多少）等依次排列的工作或運動步驟。

在日常生活中，我們一般都把程序做為名詞來使用，可是在民主政治建設中，程序作為一個動態的概念，更有力量，更有深度，也更發人深省。

記者：這聽起來有些抽象。

趙振宇：保健專家洪昭光在演講中給我們介紹過吃飯和喝湯的關系，你知道么？湖北人和廣東人都有吃飯時喝湯的習慣。湖北人的飲食習慣是先吃飽飯，最后喝湯。而廣東人的習慣做法是先喝湯，后吃飯。科學研究表明，先喝湯有利于溫和腸胃，促進新陳代謝，而且，先把湯喝飽了，飯自然就吃少了，所以廣東人靠先喝湯喝出了好身材。喝湯的前后順序的安排就是最簡單的程序化問題。程序的優化調整，在不增加投入的情況下會促進事情的發展和優化。

還有，前幾年，武漢市（不少城市也這樣）出售經濟適用房采取的是先來后到的政策。因此，常常出現老爺爺、老太太星夜排隊等候的情形。有的人則拿個板凳、石頭之類的東西排在隊伍中，第二天購買房子時板凳、石頭即為你的順序。有的人不認這一套，所以經常發生矛盾。這還不是主要的問題所在。問題是那些住得比較遠或者遠在外地打工的人因為獲得信息較遲，總也排不上隊。2005年，市政府出臺新辦法，改為期限之內均可報名，然后在報名人員中進行社會公開搖獎，以此來確定買主。這種程序的變動也就使得事情在一定程度上更為公平。想為老百姓做好事是不錯的，只有使用科學的程序，才能保障民眾的公正利益。

其實，在大千世界里，不論是自然的運動，社會的運動，還是人類的思維運動，無處不存在著程序。可以這么說，人們的一切努力和奮斗都在尋求一種程序，一種適應自然、社會和人的思維運動的程序；一切成功者的表現都在于不斷地克服來自自身和外部的干擾或破壞，調適各種程序，使之系統運動趨于一種整體上的和諧完美。

記者：程序并不是一個很艱深的東西。那么我們應該如何理解“程序化”？

趙振宇：程序化大體包括程序的科學性、程序的公開性和程序的合法性等方面的內容。

所謂程序的科學性，就是要求程序的設置符合客觀實際的規律性，人們按此辦理能夠以最小的投入獲得最大的收益。

程序的公開是對人們公民權利的一種維護和尊重。我們常講要建立一個民主法治國家，它的一個重要含義就是人民有知情權，即對一些關乎國家大事的知曉，對影響自己生活（生活的內容是多方面的）的了解。知情權是公民權中的一項重要內容，程序的公開化，從某種意義上來說是對人權的維護和尊重。除了那些涉及國家和集體機密、個人隱私和某些特殊的程序不能公開外，公民有權了解一切他們應該知道和希望知道的活動程序。

程序的合法性可以最大程度地維護人的尊嚴、保障人的人格與自由權利。所以，法律界有人打比方說，實體錯誤只是把一個東西稱錯了，而程序錯誤則是把稱桿上的定盤星定錯了，稱什么東西都不準。中共十七大報告特別強調：“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。支持人民代表大會依法履行職能，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。”

記者：“程序化”在我們的民主進程中究竟起著多大的作用呢？

趙振宇：民主是在自由平等的基礎上，按照多數人的意志依照一定的規則進行決定的制度。人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，但人民當家作主不可能完全按照人民中的每一個人的意志來管理國家和社會事務，只能按照人民中多數人的意志對國家和社會生活中的重大事項進行決定。任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權。公民在當家作主的過程中，也必須是“有序的政治參與”，而不是隨心所欲，更不是無政府主義。

民主的重要特征就是按程序辦事。多數人的意志要通過程序才能表現和承認。如果多數人的決策和選擇出現錯誤，也只能通過一定的程序加以改正。所以，程序化是我國民主政治建設的題中應有之意。

我們常說，在法律面前人人平等，這種平等既包括黨的領導干部和顯赫要員，也包括廣大人民群眾；既包括一切公民對法律結果的認同，同時也包括對法律程序的認同和遵守。日本京都大學法學院教授谷口安平先生說過：“我們的世界已變得越來越錯綜復雜，價值體系五花八門，常常很難就實體上某一點達成一致。一個問題的正確答案因人而異，因組織而異。程序是他們唯一能達成一致的地方，而且他們能達成一致的唯一程序是能保證程序公正的程序，因為他們一旦同意了程序，則無論是何結果，都必須接受所同意的程序帶來的結果。”“程序是法律的心臟。”可以這么說，對程序的重視程度，標志著一個國家的法治文明的程度。

記者：看來，大到國家要事，小到個人舉手投足，都要遵循一定的程序，不然就會犯錯誤。

趙振宇：是的。不按科學的程序有可能會很尷尬。有一次我們國家的領導人在一個重要的儀式上講話用“今夜月明風清，波平如鏡”開篇，突出了當時恬靜的氛圍，這本來是很好的事情。但是，據當天氣象資料分析是陰天，星月都度假去了，風浪也不太安分，人們在會場外的感受與說話者的描述完全不一樣，鬧了笑話。那么，失誤在哪？應該說在程序上，歸咎于當時負責審稿的工作人員的失職，沒有嚴格遵照程序辦事，發言前沒有再次審閱。所以，我們要在程序化落實上下功夫，這樣才能避免類似尷尬出現。

記者：您剛才提到，程序的科學性是程序化的一個重要方面，能不能用具體的案例來為我們解釋一下程序的科學性？

趙振宇：由于程序的不科學或人們不按科學的程序去辦事而帶來損失和造成不好影響的事在我們的政治、經濟、文化生活中時有發生。而且，如果程序設計得不科學，越是參與性強、透明度高，其造成的不良影響面就越廣；如果程序安排得不科學，越是動用了法制的力量，越有強制性的害處，因為不科學行為可以在法制的保護下大搖大擺地引人們入歧途。

假使程序設置不科學，看似民主的行動，也難產生有效的決策。19世紀英國著名學者帕金森在他的《帕金森定律和對行政的其他研究》一書中曾舉了這樣一個例子：一個預算會議討論兩個投資項目。第一個是關于建造原子反應堆的問題。十一名委員中有四位根本不知道什么叫反應堆。另有三位不知道它有什么用處，而在其余四位了解反應堆作用的委員中，又有兩位只知道建造反應堆要花很多錢。當主管這方面工作的人，匯報了情況，說明準備把這項工程交給某公司承包，費用需一千萬英磅之后，當時唯一有發言權的是B先生。他不僅懷疑一千萬英磅的造價有漏洞，同時，他弄不懂為什么要把這項工程交給一家已經被人起訴的公司去承包。遺憾的是，他不知從何說起，談具體設計方案吧，其他委員一竅不通；從反應堆是什么東西講起吧，諸位先生是絕對不會承認自己是無知的。于是B先生認為還是保持沉默為好。這樣，一筆巨額開支就此通過了。

而在討論關于投資三百五十英磅在辦公室旁建一個自行車棚的問題上，會議氣氛馬上不同了。圍繞著這筆投資展開了熱烈的討論，最后認為，可以節約五十英磅。五十英鎊節約了，但一千萬英鎊卻損失了。從議事的程序上來說，是對的，大家集思廣益，先民主后集中；但是，在請哪些人議事的程序上卻犯了一個大錯誤——在討論某些專業性很強的問題上請了一些不是這方面的專家，結果當然是不理想或較差的，甚至會是最差的。

因此，為保證程序設置的科學性，需要把握好兩個方面。其一，要把握好程序制定的價值前提。所謂價值前提，說的是該項程序設定的目的、目標是什么，它是否符合我們當前的情況。程序是為決策和其他一切工作服務的，設計者只有明白了該項工作的意義和這項程序設置的作用，才可能設計出符合要求的程序來；其二，要把握好程序制定的事實前提。所謂事實前提，說的是制定該項程序需要的科學手段。不同的程序需要有不同的手段，不同的手段需要有不同的科學知識。設計者只有具備了一定的科學素養，又懂得如何運用這些知識去設計程序，這樣的程序才符合實際的要求。

記者：程序既然是體制、結構、系統中的一種，一旦確立，它就具有法規效應。但是，程序是由人來制定和執行的。而人的素質有高有低，那我們怎樣才能減少人的因素對程序所產生的消極影響？

趙振宇：程序是人制定和執行的，如果人的素質本身不高，就不可能制定出好的運動程序，即使有了好的程序，也會在實踐中扭曲變形。所以，對于程序的設計，我們必須高度重視，因為它是我們一切工作和決策的基礎和前提；同時，我們也不能把一切都寄希望于程序，好像有了程序就有了一切。正如制度不是萬能的一樣，程序也不是萬能的。當今和以后的任務，就是不斷地提高工作者和決策者的自身素質，從而設計出更適宜更優秀的程序；一切工作者決策者都要嚴格按指定的程序辦事，并根據實踐中發現的問題，不斷地調整和修正程序，使之更好地發揮作用。

這也就涉及到程序的科學性、程序的公開性、程序的合法性以及程序設置的藝術性、有效性和可持續發展等。程序化的實現是一個長期的系統工程，需要在物質文明、政治文明和精神文明發展的前提下不斷提高組織管理者的素質和水平。同時，為了保證社會組織運動的程序化，還必須保證和加強對程序設置的監督，這種監督可根據不同的對象和不同的需要采用黨紀檢查、法律監督、行政監察、審計監督、群眾監督和輿論監督等多種形式。