論當代公共行政的公共性

［摘 要］公共性的概念可以從不同角度、不同歷史文化背景去理解。對于公共行政來說，公 共性是其根本性質，它決定著政府的目標和行政行為的取向。研究公共行政的公共性非 常必要，但是在當代如何培育公共行政的公共性，則需要從多個方面去努力，如培養公眾參 與公共活動的積極性、提升公共行政主體的素質以及增強公共行政的法治性等。

［關鍵詞］公共行政；公共性；公共精神

［中圖分類號］D035 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－2234(200 8)02－0033－02

一、相關概念界定

（一）公共行政

這里是從廣義上來講的，即公共行政或是指國家職能中立法和司法以外的全部職能 的總 稱；或是指一定的社會組織，在其活動過程中所進行的各種組織、控制、協調、監督等活動 的總稱；還指公共行政主體對國家事務和社會事務以決策、組織、管理和調控等特定手段發 生作用的活動。總之，公共行政有以下三方面的含義：首先，它屬于國家的范圍，即屬于公 務；其次，只有政府或者行政機關的權力才是行政權力；第三，行政權屬于“執行權”，它 是按照法律規定的權限和程序去行使國家職能從而實施的法律的行為。

（二）公共性

公共性的概念，不同的學科與視角存在不同的結論；針對不同的歷史文化背景，也 有 不同的理解。王樂夫教授在《公共性：公共管理研究的基礎與核心》一文中對“公共性”的 內涵從公共行政與哲學的角度進行了闡述，將其觀點歸納為如下六個方面：〔1〕

1.作為一種分析工具的“公共性”。即：“公共性”是用于描述現代政府活動的基本性 質和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權力的授予者和委托 權力的執行者，應按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發，制定 與執行公共政策。

2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認為，公共行政的“公共性”內涵可以歸 結為公共精神，即：民主的精神，法的精神，公正的精神，公共服務的精神。這四種公共精 神在公共行政活動中實現的方式應是：逐步實現政府與公民平等化；行政權力既受到保護又 受到制約；行政活動既有效率又有責任；公共行政是由民眾驅動的、積極的、合作主義的、 參與的過程，等等。〔2〕

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共行政的最新理念：它揭示 了公共目的的公益性，強調了為公眾服務的出發點；它明確了公共行政的范圍是那些公共事 務，揭示了公共行政所依據的權力為公民所授予；它體現著行政過程中的責任，要求行政行 為必須對其后果無條件承擔責任；它強調了行政過程中必須有公民參與，強調注意聽取公民 的意見；它強調公共行政的結果必須取得公民的認可，等等。〔3〕

4.作為一種價值基礎的“公共性”。由于行政體系的價值基礎是其公共性，因而政府的 制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。

5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統公共行政過分追求理性與效率的傾向， 新公共行政主張：社會公平、代表性、響應性和參與以及社會責任感。公共管理者被視作以 公眾的利益而不是他們的自我利益去創造高效率同時又是平等的服務。〔4〕

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產階級公共性的本質 。他認為，“公共性應當貫徹一種建立在理性基礎上的立法”，從而“公共性成為國家機構 本身的組織原則”。

綜合起來，有關“公共性”內涵的觀點主要集中在以下方面：首先，在倫理價值層面上 “公共性”必須體現公共部門活動的公正與正義。其次，在公共權力的運用上“公共性”要 體現人民主權和政府行為的合法性，要體現全社會的公共精神。第三，在公共部門運作過程 中，“公共性”體現為公開與參與。第四，在公共利益取向上，“公共性”表明公共利益是 公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在公共理念表達上 ，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監督作用（哈貝馬斯）。 總之，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀，在此之下，才有公正、公 平、公開、平等、自由、民主、正義和責任等一系列價值體系。

這一歸納是科學的，對“公共性”的內涵從公共行政與哲學所遵循、體現與代表的價值 取向、精神、理念、思想、行為方式、行為取向和行為結果等各個方面各個領域都給予了關 注與研究，讓我們對“公共性”的內涵有了更深層次的理解與認識。從這個角度出發，可以 用一句話來總結“公共性”的內涵，即公共性就是公眾所必須遵循與體現的一種價值觀，一 種理念，一種行為的指導思想。

（三）公共行政的公共性

公共性是公共行政的根本性質，它決定著政府的目標和行政行為的取向。〔5 〕綜合以上 分析與闡述，可以把公共行政的公共性定義為：行政作為公共管理主體在公共管理活動中的 一種分析工具，所表現出來的一種公共精神、一種最新理念、一種價值基礎等，它是主體間 在維護公共利益問題上所達成的廣泛共識，以及共同所確立的民主、公平等行為價值目標。 行政的主體合法性、公共利益指向性、公眾參與性、公眾代表性及公共價值性等。簡單地說 ，也就是指國家公務人員在制定公共政策、執行公共意志、管理公共事務、提供公共服務、 維持公共秩序、謀求公共利益從而實現公共目的的過程中所體現出的公平、正義以及合法性 等。

二、研究公共行政公共性的意義

（一）公共行政的公共性體現了對社會公平的重視和追求

新公共行政學充分展示和體現了對于公平、正義的重視。而且正如上面所說，公共 行政 的公共性體現了一種公共精神，而這種公共精神則以民主、平等、公平、公正和正義為主。 同時公共行政的公共性要求承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害；政府的 公共服務應盡可能公平分配，政府的施政過程應平等、公正和透明，從而逐步實現政府與公 民平等化。這些公共精神就是對社會公平的充分體現和重要表現，更是對社會公平的重視和 追求。

（二）體現了“以人為本”

張康之教授認為在公共行政公共性的概念中，包含著“以人為本”的內涵，行政組織以 及行政人員能否有以人為本的觀念和行為意向，也決定著公共行政的公共性能否得到實現。 正因為它體現了“以人為本”的內涵，所以在公共行政的職能上，也正在逐步從以政府運作 為中心向以社會和公眾的需求為中心的轉變，從以行政效率為中心向以社會和公眾的根本利 益最大程度的實現為中心的轉變，從權力支配的行為模式向服務的行為模式的轉變。這種轉 變體現了公共行政的“以人為本”。

（三）是建設服務型政府的理論來源與依據

服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下， 通過 法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。它的這 些理念與內涵正是公共行政的公共性所體現與包含的內容與特征。服務型政府的建設不是空 中樓閣，它需要一定的理論支撐和依據。而這些支撐與依據依我個人來看就是從公共行政的 公共性這里找尋與衍生出來的。

（四）是公共行政文化的價值追求

公共行政文化是指社會民眾在社會現代化過程中逐漸形成的，由公共行政系統的總 體價 值觀、功能結構觀、行政過程觀和政民關系觀四方面基本價值取向模式所共同構成的一個有 機系統，是符合當代社會發展要求并充滿活力的一種新型行政文化。〔6〕它的構建 正是為了 實現公共行政的公共性。任何文化必定以一定的價值為其存在的核心和骨干，或者為追求的 方向和目標，而公共行政文化的價值核心、價值目標和價值追求就是公共性，公共行政文化 是一種尋找公共性和實現公共性的文化。

三、在當代如何培育公共行政的公共性

（一）培養公眾參與公共活動的積極性

公共性與公眾是密不可分的，培育公眾參與公共活動的積極性是培育公共行政公共 性的 基礎。因為公眾始終是公共行政活動的主力與主要參與者，更是公共行政活動利益的直接指 向者，公共行政的目的是否達到，效果是否明顯，公共政策制定的正確與否，公共意志執行 的力度如何，公共秩序維護的如何，只有公眾是否滿意才是這一切工作的唯一檢驗標準，也 就是說公眾是最明顯和最直接的體現者。所以只有公眾積極參與到公共活動中來，才能夠更 好地培育公共行政的公共性。

要培育一個當前我們所在這個社會的公共性，首先要增強公眾參與的積極性。這種參與 包括直接的參與和間接的參與。所謂直接的參與是指公眾直接參與國家政策的制定、公務的 執行，如參加聽證會等。而間接的參與，主要是一種社會監督，對我國行政主體包括政府官 員和公務員的公務活動進行監督。公眾要有一種社會主人翁的意識，意識到自己有責任也有 義務參與公共行政活動，為爭取個人權利而努力，為實現全社會公共利益和公共目的而奮斗 ，更為社會進步而獻力。

（二）提升公共行政主體的素質

提升公共行政主體的素質則是培育公共行政公共性的主要方面。在公共選擇理論里 說， 國家公職人員即公共行政主體他們也是理性人，他們在制定公共政策、執行公務時，也會進 行理性選擇，他們首先要權衡一下制定的這項政策是否對自身有利。如果會削弱他們的私人 利益，那么他們就會設法阻撓這項政策的制定、生效和執行。但是又因為他們代表的是公共 利益而不是私人利益，所以一定要切實提高他們的個人素質，培養他們大公無私的品德與精 神，在最大程度上減弱他們的這種私心。但這是一個漫長的過程，不但要提高他們的待遇保 障他們的生活，同時也得力于精神文明素質的提升。

我們所希望的行政人員，“他應當‘是一個見聞廣闊的、積極參與的公民；他有明顯的 個人效能感；在同傳統的影響來源的關系中，他有高度的獨立性和自立性，特別是在他決定 如何處理個人的事務時尤為如此；他樂意接受新經驗以及新的觀念，也就是說，他是相當開 放的，在認識上是靈活的。’公共行政的公共性正是依賴于這樣的行政人員，才能夠得以實 現。”〔7〕

（三）增強公共行政的法治性

增強公共行政的法治性是培育公共行政公共性的根本方面。公共行政的法治性意味 著政 府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規則制約。而合法性是公共性的基礎。任何一種 活動只有在法律的指導下才會真正做到公正、有序。現代社會中的行政只有在有法可依、有 法必依的前提下才能夠真正代表公眾的利益，實現為公共服務的目的。而且公共行政的權力 是受公眾委托的權力，因而也必須是受公眾制約的權力。

［參 考 文 獻］

〔1〕 王樂夫，陳干全．公共性：公共管理研究的基礎與核心〔J〕．社會科學，2003，（4 ）.

〔2〕 張成福．論公共行政的“公共精神”〔J〕．中國行政管理，1995，（5）.

〔3〕 劉熙瑞．理念#8226;職能#8226;方式——我國地方行政機構改革面臨的三個轉變〔J〕．人民 論壇，2000，（7）.

〔4〕〔美〕張夢中，等．尋求社會公平與民主價值〔J〕．公共行政，2001，（3）.

〔5〕〔7〕張康之．論“公共性”及其在公共行政中的實現〔J〕．東南學術，2005，（1） .

〔6〕翟婭婭．服務型公共行政文化的內涵特征及構建路徑〔J〕．農村經濟與科技，2008， （1）.

〔責任編輯：張振華〕