公民政策參與視角下的公共政策合法化問題初探

［摘 要］公共政策合法化應該包含合法學意義上的合法化與合政治學意義上的合法化， 兩者有著很大的區別但又缺一不可，共同構成了公共政策合法化的完整內涵。擴大 公民政策 參與是現代民主政治發展的必然趨勢，公民通過各種合法途徑參與公共政策過程，表達自己 的利益需求，對于促進公共政策的合法化有著重要意義。公民政策參與有助于增加公共政策 的透明度；公民政策參與有助于提高公共政策的合法性基礎，增強公眾對公共政策的認同和 支持。

［關鍵詞］公民政策參與；公共政策合法化；關聯性

［中圖分類號］D035 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－2234(200 8)02－0031－02

現行理論認為，公共政策合法化是公共政策制定過程中不可缺少的重要一環，法定的政 策合法化主體為了使選定的政策方案獲得合法地位，其面臨的第一個問題就是如何讓選定的 政策方案獲得合法性，以便進入下一個政策環節。然而，在公共政策過程中，公民政策參與 也是不可或缺的重要一環。公民政策參與，是指公民通過合法的途徑和方式，以政策主體和 客體的雙重身份直接或間接參與和影響公共政策過程，表達自身利益要求和意愿的一般公民 政治行為。公民通過各種不同的參與途徑表達自己的利益訴求，參與和影響公共政策的制定 ，是確保社會價值公平分配的重要途徑，公民政策參與對于公共政策合法化過程有著十分重 要的意義。公民政策參與是公民作用于政策體系的重要途徑，是公民表達和實現自身利益的 最直接、最有效的政治參與形式，體現著公民與政策體系關系的民主性質，公民參與公共政 策過程的程度還是衡量一個國家政治民主化的重要標志。我國學界長期將公共政策合法化的 主體僅僅定位于獲得法定權限的國家機關，忽視了公民政策參與對公共政策合法化過程的重 要意義，鑒于此，筆者認為有必要在公共政策合法化過程中給予公民政策參與更多的考量。

一、公共政策合法化的理論探源

盡管公共政策合法化是學界關注的熱點，但無論是研究較多的西方，還是涉入此領 域不 久的大陸或臺灣學者，還都不能給出一個被廣泛認可的權威定義?！?〕從字面上看 ，合法化 （legitimate）作為動詞，其意為“使具有合法性，給予法律力量，使具有權威性、核準或 批準”。哈貝馬斯(J.Harbermas)曾從政治析學的角度指出，合法化是政治秩序中的一種被 認可的價值，“只有政治秩序才擁有或喪失合法性，只有它們才需要合法化”〔2〕 托馬斯#8226; 戴伊在《理解公共政策》一書中將政策合法化分成三個功能活動，即選擇一項政策建議，為 這這項政策建議建立政治上的支持，將它作為一項政策法規予以頒布。〔3〕

我國政策學者根據政策學科的特點，對政策合法化進行了較為嚴格的定義。陳振明認為 ，“所謂的政策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權限和程序所實 施的一系列審查、通過、批準、簽署和頒布政策的行為過程?！薄?〕蘭秉潔等人則 認為，政 策合法化“就是通過法定程序，提交有關機關討論通過，并以公報、決定、決議等形式向全 社會公布，使政策決定取得公認的合法地位和全國人民的認可、接受和遵照執行的效力”。 〔5〕彭和平認為，“政策合法化的過程是使各種擬議的方案獲得合法地位、具有社 會權威性 和約束性的過程，它包括政策法律化、政策法規化和社會政策化三個方面。這三個方面相 互結合使得公共政策成為一個有機的整體。……政策法律化是使公共政策取得法律形式、具 有法律效力的過程。它主要是在立法機關的權力和活動范圍進行的?！叻ㄒ幓钦?通過制定行政法規推行各種政策進行管理的過程。它主要是在政府的范圍而不是在立法機關 的活動范圍進行的。政策社會化主要是在執政黨或政治團體活動范圍內進行的，并且有一整 套擬訂方案、黨內外征求意見、中央正式會議審議通過、正式公布的嚴格程序。”〔6 〕

綜合學者對政策合法化的解釋或定義，可以看出學者除了對政策合法性目的認識較為一 致外，對于其它一些問題即政策合法化的主要對象范圍、所適用的程序或采取的活動，理解 差異很大，且有些理解缺乏前后的一致性。政策合法性的目的“就是使政策方案獲得合法地 位，轉化為合法有效的政策，具有合法性、權威性和約束性，獲得人們的認可、接受和遵照 執行的效力，從而使政策有效地發揮規范和指導人們行為的作用，最終實現政策目標，解決 政策問題?！薄?〕筆者認為，公共政策合法化應該包含合法學意義上的合法化與合 政治學意 義上的合法化。前者是指公共政策的制定方式、程序、內容，以及政策制定的主體應符合憲 法和有關法律，同時還意味著公共政策上升為法律或獲得合法地位的過程，這一過程由國家 政權機關依據法定權限和程序所實施的一系列立法活動與審查活動所構成，也有人將此理解 為形式合法或程序合法；而合政治學意義上的合法化指公共政策在公布之前，如何獲得人民 的認可和支持，它要求政策合法化主體在合法化過程中明確政治責任，做出正確判斷，“在 符合其代表或組織利益的前提下，關注目標與行動，而不是以個人的角度悖逆大多數人的意 志”?！?〕

二、公民政策參與與公共政策合法性的關聯性

政策參與是公民影響公共政策的重要途徑之一，公民通過政策參與可以影響國家公 共政 策過程并以此來表達和實現自身的利益和要求。在一定意義上，公民政策參與是公民個體與 政策體系之間的博弈過程，是政治關系中公民政治權利得以體現的重要方式，也是現代民主 政治的核心問題，反映了公民在社會政治生活中的地位和作用，體現著國家與公民政治關系 的本質。實質上，公民政策參與是表達和實現自身利益的最直接、最有效而且最明顯的方式 。公民政策參與與公共政策合法性的關聯性可以從以下兩個方面來闡釋：

（一）公民政策參與有助于增加公共政策過程的透明度，增強公民對公共政策 的認可和支持，實現公共政策合法化。

傳統的自上而下的公共政策過程是政治精英集團通過一定的方式將自己的價值觀念和利 益相關的問題上升為政策議程，并通過合法化途徑將政策方案轉化為公共政策。從政策合法 化過程看，政府和集團精英會借助輿論把政策議程的確定和方案規劃以政府立場的方式傳達 給受眾，通過造勢告訴并說服民眾現在應解決的問題以及解決途徑，使公民和社會對政策的 出臺能充分地接納。在這種自上而下的政策制定過程中，政府處于明顯的優勢和主動地位， 雖然政府也會在某種程度上采取各種形式來吸收和聽取民眾意見，以便于政策合法化，但這 種行為和機會只有在政府提供下才可能實現，公民往往是被動接受政策議程的確定，而缺乏 表達自我利益和需要的機構與途徑。公眾在這種公共政策合法化過程中處于被動的地位，很 少知曉政策制定者的政策動機，政策制定主體與社會公眾明顯出現信息不對稱，在公眾 看來決策信息完全是陌生的，缺乏親近感。

在現代公共政策過程中，加強公民政策參與有利于公民與政策制定主體就政策議程展開 信息溝通，可以促使公共政策的決策過程或程度以及相關信息公開，具有透明性，同時使得 政府決策時不得不考慮各種利益群體的利益，并將其融入到公共政策或決策之中，在一定程 度上避免政府制定公共政策時的專橫和執行偏差。公民參與公共政策政策過程增加政策了的 透明度，有利于他們對政策的認可和接受，實現政策合法化的目的，也自然有利于之后的政 策執行。公民參與可以通過對政策制定程序的控制，避免政府官員行政權的濫用，避免公共 政策的專橫和恣意。

（二）公民參與公共政策過程有助于提高公共政策的合法性基礎，增強公眾對公共政策 的認同和支持。

合法性是公共政策的生命，一項政策只有具有合法性才能得到社會的認同和遵循。在現 代社會中，公共政策的合法性基礎源于社會、公眾的普遍認同和接受，當且僅當公共政策得 到社會廣泛的支持，它才能擁有較高水平的合法性，獲得較高的政府效能。公民參與對提高 公共政策的合法性具有重要作用：一方面，公民參與擴大了決策資的提取范圍，使公共政策 能反映最大多數人的意志，更好地協調社會各種利益，從而增加社會公眾的認同感；另一方 面，公民參與滿足了公民參政議政的心理需求，使公民親自參與選擇的公共政策更容易得到 公民的廣泛認同和支持，使政策在執行中不會遭到抵制，而且公民還會以積極的態度推動政 策的執行，從而又降低了公共政策執行的成本?！?〕

事實上，公共政策過程的基軸就是政府與公民的關系，公民不僅是公共政策的主體構成 要素之一，同時也是公共政策發揮作用的基本對象；作為政策主體，公民有權向政策的制定 者表達意見、愿望和利益要求；作為基本的政策對象，對政策的執行及其效力有著舉足輕重 的影響。如果公民對政策合法性確認不疑，對政府的信任感增強，不僅以積極的態度推動政 策的執行，而且還會減少政策執行的成本。

我國正處于社會轉型期，隨著市場經濟體制的逐步建立，社會原有的利益格局必然被打 破，利益主體出現多元化，各種利益主體為了實現自己的利益訴求，在尋求公共權力確認和 維護自身利益的同時，各方展開博弈，一項公共政策出臺的背后實際上是各方的激烈較量與 角逐，公共政策實際上對各方利益狀態以公共權力為保障給予的一種確認，在各方討價還價 過程中，難免出現有的利益主體利益出現受損的情況，但在公共政策過程中，公民政策參與 可以減輕各方利益摩擦，因為“利益受損者至少會認為他們的意見曾被或將會被政府聽取” ?！?0〕

三、結論

隨著我國現代化進程的推進和社會主義市場經濟的發展，公眾對參與公共政策過程 的主 體意識逐漸覺醒和增強，這給公共政策合法化過程注入了新的活力元素。轉型期的中國，出 現社會利益主體多元化是必然的，社會利益矛盾的合理分化是社會進步的一種表現，我國各 級政府在公共政策過程中，必須正視基于不同利益訴求的公民政策參與，這對促進公共政策 合法化是頗有裨益的。

［參 考 文 獻］

〔1〕陳振明.政策科學〔M〕.北京:中國人民大學出版社，1998:243.

〔2〕哈貝馬斯.交往與社會進化〔M〕.重慶:重慶出版社，1990:184-185.

〔3〕Thomas R.Dye， Understanding Public Policy (6th， ed).Englewood Cliffs.N.J.

Prentice-Hall Inc， 1987.p.24.

〔4〕陳振明.政策科學〔M〕.北京:中國人民大學出版社，1998:245.

〔5〕蘭秉潔，刁田丁.政策學〔M〕.北京:中國統計出版社，1994:127.

〔6〕彭和平.公共行政管理〔M〕.北京:中國人民大學出版社，1995:158-171.

〔7〕 陳振明.政策科學〔M〕.北京:中國人民大學出版社，1998:249.

〔8〕〔法〕讓#8226;馬克夸克.合法性與政治〔M〕.佟心平，王運飛，譯.北京：中央編譯出版社， 2002:33-37.

〔9〕官靈芳.公共政策制定中的公民參與〔J〕.湖北成人教育學院學報，2007，(7):46.

〔10〕 鄧正來.國家與市民社會〔M〕.北京：中央編譯出版社，2002.

〔責任編輯：張振華〕