科學(xué)發(fā)展觀與中國行政法本體論的重構(gòu)

摘要：行政法以國家理論和政治理論為基礎(chǔ)。科學(xué)發(fā)展觀是現(xiàn)階段中國特色社會主義的國家理論和政治理論。本文認為，要構(gòu)建中國特色的行政法，當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀為基礎(chǔ)，以權(quán)力與權(quán)利為核心，實現(xiàn)它們之間的互動與平衡，重構(gòu)中國行政法的本體論。

關(guān)鍵詞：科學(xué)發(fā)展觀；行政法；本體論；權(quán)利；權(quán)力；互動；平衡

中圖分類號：DF3

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1009—3060(2008)06—0069—10

一、引論：政治理論與行政法

任何行政法背后都有一種國家理論作為基礎(chǔ)。行政法不過是用法學(xué)概念重復(fù)的政治話語。一說到政治，法學(xué)家們談虎色變。十年文革，政治不僅取代了法律，而且砸爛了法律。人們害怕政治與法律的結(jié)合會否定法律的獨立性，以致矯枉過正，將政治摒棄在法律之外。然而，行政法與政治的本質(zhì)關(guān)系，是由其自身的性質(zhì)決定的。行政法躲避政治才會喪失其獨立性。相反只有將政治化解為自己的東西，行政法才能獲得獨立性。作為一門社會科學(xué)，行政法有自己的使命、自己的話語、自己的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律。這是行政法普遍性的一面。然而，各國的歷史完全不同，社會現(xiàn)狀判然有別，如何形成自己獨特的行政法，恰恰必須與自己的國家理論和政治理論聯(lián)系在一起，將他們作為自己的發(fā)展基礎(chǔ)，否則就是無根的東西。英國行政法以司法審查為核心，繼承的是英國憲法學(xué)家戴雪的法治道統(tǒng)，而戴雪的法治觀不過是對英國自由主義國家理論的法學(xué)解讀。德國行政法以行政行為為核心，宗法的是奧托·邁耶的行政法體系，而奧托·邁耶的行政法不過是德國哲學(xué)家黑格爾國家理論的再現(xiàn)。行政法不僅要以政治理論為基礎(chǔ)，行政法所要解決的問題也都是政治問題所延伸出來的。行政法是國家發(fā)展和政治管理形式的核心。就美國行政法而言，羅斯福的新政，里根的放松管制，確立了美國行政法的現(xiàn)代模式。

中國行政法自改革開放以來，取得了長足的進步，然而在這種進步中也掩藏著一種致命的缺陷，這就是行政法基礎(chǔ)理論研究嚴重不足。尤其是行政法與國家理論和政治理論之間的關(guān)系的研究，簡直是一片空白。這種空白并不是說沒有人進行相關(guān)的研究，而是說，這些研究都是兩張皮，政治理論是政治理論，行政法是行政法。政治理論與行政法南轅北轍。本文試圖克服這種兩張皮的局面，以科學(xué)發(fā)展觀為中國行政法的理論基礎(chǔ)，探討中國行政法的重構(gòu)。不過，我在這里所說的重構(gòu)不是制度上的重構(gòu)，而是行政法核心理念的重構(gòu)，這種核心理念決定著行政法的體系，因此，我們可以稱之為行政法本體論的重構(gòu)。

二、對西方國家理論與行政法本體論關(guān)系的考察

中國行政法，作為一門社會科學(xué)，是從西方，尤其是德國行政法中拿來的。要建構(gòu)中國特色行政法，重構(gòu)中國行政法的本體論，我們首先得考察西方行政法的本體論。在德語中，Recht一詞既指“法”又指“權(quán)利”。法學(xué)是關(guān)于權(quán)利的科學(xué)。不同的國家，對權(quán)利的理解完全不同。這種不同源于各國國家理論中對自由的不同看法。不同的自由觀決定了不同的權(quán)利觀。不同的權(quán)利觀決定了不同的行政職能。由此決定了不同的行政法本體論、不同的行政法體系。大致說來，具有如下的特性，見表1。

下面我們分別探討這些問題之間的關(guān)系。

1．自由主義行政法本體論

自由主義國家觀源于霍布斯和洛克。霍布斯和洛克認為，人們起初生活的自然狀態(tài)是絕對自由的，為了確保這種自由，人們同意將自己的一部分權(quán)力交出來，由此組成政府。政府是通過社會契約建立起來的。沒有人民的同意，政府不得行使自己的權(quán)力。除非法律授權(quán)，行政機關(guān)“沒有自己的意志，沒有自己的權(quán)力”。法律所保護的是一種消極自由。所謂消極自由，即是：“在什么樣的限度以內(nèi)，某一個主體(一個人或一群人)，可以、或應(yīng)當(dāng)被容許，做他所能做的事，或成為他所能成為的角色，而不受到別人的干涉?”。簡言之，消極自由就是“免于……的自由”。自由就是不受他人干涉。不受干涉的范圍愈大，所享有的自由也就愈廣。霍布斯說：

自由這一語詞，按照其確切的意義說來，就是外界障礙不存在的狀態(tài)。這種障礙往往會使人們失去一部分做自己所要做的事情的力量，但卻不能妨礙按照自己的判斷和理性所指出的方式運用剩下的力量。

洛克認為：

人的自然自由，就是不受人間任何上級權(quán)力的約束，不處在人們的意志或立法權(quán)之下，只以自然法作為他的準(zhǔn)繩。處在社會中的人的自由，就是除經(jīng)人們同意在國家內(nèi)所建立的立法權(quán)以外，不受其他任何立法權(quán)的支配；除了立法機關(guān)根據(jù)對他的委托所制定的法律以外，不受任何意志的統(tǒng)轄或任何法律的約束。

根據(jù)霍布斯和洛克的社會契約論，行政機關(guān)行使權(quán)力的合法性在于社會合意，行政機關(guān)的一切行為必須得到立法機關(guān)的授權(quán)，否則不得作為。在這種國家理論的要求下，行政機關(guān)的職能只能是消極行政。斯密認為，國家不得主動促進公共利益，社會的公共利益是人們追求私人利益的同時，自動實現(xiàn)的。整個社會由一只“看不見的手”來指導(dǎo)，決不能由政府這只看得見的手來推動。政府只是一個“守夜人”。

這種自由主義國家理論確立了三種基本原則：(1)權(quán)利本位。國家的權(quán)力來源于個人權(quán)利，沒有個人的合意授權(quán)，就沒有國家的權(quán)力。個人權(quán)利優(yōu)先于國家權(quán)力。(2)消極行政。未經(jīng)立法機關(guān)授權(quán)，行政不得作為。(3)消極自由。個人按照自己的意愿行動，不得設(shè)置外在的干預(yù)。這三個原則是自由主義國家觀的普適觀點。

自由主義的國家觀認為，法律是對自由的限制。法律與自由是對立的。霍布斯認為，“權(quán)在于做或者不做的自由，而法則決定并約束人們采取其中之一。所以法與權(quán)的區(qū)別就像義務(wù)與自由的區(qū)別一樣，兩者在同一事物中是不相一致的。”政府是執(zhí)行法律的，因此政府的行為都是對人的自由的限制。這樣一來，就將個人與國家放置在對立的地位上。政府所作出的行為越多，對人的限制就越多，個人所享有的自由就越少。反過來，政府所作出的行為越少，對個人的限制就越少，個人所享有的自由就越多。為了確保個人自由，政府必須是有限政府。

按照自由主義觀點，每個人都享有生命、自由和財產(chǎn)的權(quán)利，這是天賦權(quán)利，非經(jīng)法律允許，任何人、任何機關(guān)不得剝奪。這種權(quán)利是一種抽象權(quán)利。它是由個人的人格決定的，而不是由人所處的具體的社會處境決定的。這些權(quán)利平時是顯現(xiàn)不出來的，只有當(dāng)一個人認為自己的權(quán)利被侵犯，向法院起訴，經(jīng)過法院的確認，從而宣示他具有某種權(quán)利的時候，這些抽象的權(quán)利才具體地顯現(xiàn)出來。權(quán)利是通過法律過程揭示出來的，而不是通過實體的法律明示出來的。比較法學(xué)家將英美法律稱之為救濟之法，因為“救濟先于權(quán)利”。個人的權(quán)利源于法院的判決：

英國憲法的一般原則(譬如人身自由權(quán)利或者公眾集會權(quán))，源于在普通法院提起的特定案件中，確定私人權(quán)利的司法裁判；而在外國憲法之下，個人權(quán)利的保障(事實上是)源于或至少表面上源于憲法的一般原則。

基于這樣的國家理論，行政法確立了以下四個基本要素：

(1)行政機關(guān)決定的給與私人的制裁，必須得到立法機關(guān)的授權(quán)，授權(quán)的方式是制定控制行政機關(guān)的規(guī)則。

(2)行政機關(guān)所依循的決定程序必須有助于確保行政機關(guān)遵從上述要求(1)。

(3)行政機關(guān)的決定程序必須使司法審查的進行更為便利，從而確保行政機關(guān)遵從上述要求(1)和要求(2)。

(4)為確保行政機關(guān)遵從上述要求(1)和(2)，司法審查必須是可以獲得的。

從這四個基本因素來看，行政法“把行政機關(guān)看成在本質(zhì)上是從屬性的裁決機構(gòu)，受到嚴格的法律控制和司法控制。行政法通過司法審查，確保行政機關(guān)對私人施加的特定要求是由民選立法機關(guān)制定的法律授權(quán)的。由此，行政法起的是‘傳送帶’的作用，把管制權(quán)力的行使合法化了。”英美行政法都是以程序正義為原則，以司法審查為核心來構(gòu)建的。自由主義以權(quán)利為本位，要想確認權(quán)利，就得通過法院對行政機關(guān)的訴訟來獲得，個人權(quán)利是通過司法權(quán)對抗行政權(quán)的過程中獲得的。行政法的本體論體現(xiàn)為權(quán)力對權(quán)力，即司法權(quán)對行政權(quán)，而又以司法權(quán)為核心。英美行政法就是根據(jù)司法權(quán)本體論構(gòu)建起來的。這種權(quán)力對抗權(quán)力的法律體系確保了自由主義權(quán)利本位的基本原則。

2．國家主義行政法的本體論

國家主義國家觀的代表人物是黑格爾。國家主義的首要觀點是：國家高于個人。這種思想起源于古希臘。古希臘哲學(xué)家柏拉圖認為，“國家大于個人。”在他看來，“合理的自由只有通過國家這一有機體才能取得存在。”另一位古希臘哲學(xué)家亞里士多德認為，人天生地就是趨向于城邦的動物。一個沒有城邦的人，不是野獸就是神祗。在他看來“國家是最高的集體，以至善為目的。……國家雖然在時間上后于家庭，但在性質(zhì)上卻先于家庭，并且也優(yōu)先于個人；……同樣，一個人也不能完成他的目的，除非他是國家的一部分。”這種國家高于個人的觀點在黑格爾那里得到了最為系統(tǒng)的表述。

黑格爾認為，國家與市民社會是分立的兩個階段。國家是絕對精神發(fā)展到客觀精神的最高階段，市民社會被揚棄在這個最高階段之中。市民社會追求的是私人利益，只有國家才是“普遍性和特殊性的統(tǒng)一”，即個人利益與社會利益的統(tǒng)一。“國家高高地站在自然生命之上，正好比精神是高高地站在自然界之上一樣。因此，人們必須崇敬國家，把它看做地上的神物，……。”“作為國家的民族，是在其實體性的合理性和直接現(xiàn)實性之中的精神，所以，是地上的絕對權(quán)力。”

國家主義認為，國家以實現(xiàn)人的美滿生活為目的，因此國家的生活是人的本性的完成。個人的欲望和社會的貧困必須通過國家來解決，國家是社會正當(dāng)防衛(wèi)的調(diào)節(jié)器。黑格爾說：“人們常說，國家的目的在謀公民的幸福。這當(dāng)然是真的。”國家不能以保護個人的利益、自由、權(quán)利為限，不能說“國家的使命”就是“保證和保護所有權(quán)和個人自由”，不能把個人利益看成人們結(jié)成國家的“最后目的”，否則，國家與市民社會沒有任何區(qū)別。黑格爾說，國家這種普遍物即是一種“絕對的不受推動的自身的目的”，“這個最高目的對單個人具有最高權(quán)利”，而“成為國家成員是單個人的最高義務(wù)”。個人應(yīng)該“通過自身過渡到普遍物的利益”，“認識和希求普遍物，甚至承認普遍物作為它們?yōu)樽约旱膶嶓w的精神，并把普遍物作為它們的最終目的而進行活動。”因此，個人必須以國家為目的。

國家主義者認為，國家是一種道德理想國，追求的是至善。絕對精神必定要揚棄家庭和社會，向國家發(fā)展。因此國家就是對個人道德水準(zhǔn)的提升。它消除個人因自然狀態(tài)造成的不平等，如身體的強弱、財富的多寡、智力的高低等，從而為個人成為國家合格的一員，個人在社會上的自由提供必要的條件。這是一種積極的自由觀。這種積極的自由觀探討的是：“什么東西，或什么人，有權(quán)控制、或干涉，從而決定某人應(yīng)該去做這件事、成為這種人。而不應(yīng)該去做另一件事、成為另一種人?”在這種意義下，自由是“去做……的自由”。

國家主義認為，自由主義所說的自由，是抽象的自由。法律保護個人的財產(chǎn)，但是如果個人沒有任何財產(chǎn)，法律不過是一紙空文。在國家主義看來，“國家是具體自由的現(xiàn)實”，恰恰要提供的是實質(zhì)自由，提供使得公民能夠“去……做”的自由。自由主義要求的是消極自由，政府管得越寬，公民的自由就越少。國家主義要求的是積極自由，政府做得越多，提供給公民的自由條件就越便利，政府若是不作為，公民就沒有自由的條件。政府是提供自由的，而不是限制自由的。或者用盧梭的話說，“要迫使他自由。”

政府應(yīng)該提供什么樣的自由，這些必須通過法律來明確規(guī)定。因此，與自由主義的救濟先于權(quán)力的理念不同，國家主義的法律是權(quán)利先于救濟，比較法學(xué)家稱之為“權(quán)利之法”：

對于以理性為基礎(chǔ)的司法新探索，需要求助于“法學(xué)家”，即在大學(xué)受過法律教育的人。據(jù)認為，最為重要的是法官和律師應(yīng)該通過研究而知道什么樣的實體法適合于有效地實現(xiàn)正義。法國的程序比英國的簡單、合理，程序被看作不過是法律的工具；決不能允許程序妨礙基于理性精神的實體法適用。

英國普通法是作為一連串的補救手段而產(chǎn)生的，其實踐的目的是為了使?fàn)幾h獲得解決；大陸法的目的則與此相反，它是作為一種體系告訴人們，根據(jù)正義的觀念，社會應(yīng)當(dāng)確認哪些權(quán)利義務(wù)。

要實施這樣的權(quán)利，全賴行政權(quán)。行政權(quán)是真正的國家權(quán)力中樞。黑格爾認為，“行政權(quán)的全權(quán)代表”、“擔(dān)任執(zhí)行的國家官吏”是真正的“國家代理人”。“行政權(quán)包括審判權(quán)和警察權(quán)。”正如馬克思所說：“黑格爾的獨到之處只在于他使行政、警察、審判三權(quán)協(xié)調(diào)一致，而通常總是把行政權(quán)和審判權(quán)看成對立的東西。”

黑格爾的國家理論被德國行政法學(xué)鼻祖奧托·邁耶加以法律化，形成了德國行政法的范式理論。邁耶將黑格爾的國家與市民社會分立化解為行政法上的公法與私法的分立。普通法院只能審判市民社會的訴訟——即只能管轄私法上的訴訟，從而排除了普通法院對行政機關(guān)的監(jiān)督。黑格爾行政機關(guān)三權(quán)合一的理想，也被邁耶體系化了。邁耶認為法治的根本原則在于三權(quán)分立。表面上看，與自由主義沒有什么區(qū)別。但是事實上，除了法律保留和法律優(yōu)先這種原則性的規(guī)定之外，行政機關(guān)集立法、行政和司法于一身。邁耶說：行政是“一種自行形成的國家意志，并不只是服務(wù)于法律，而是能自行從不同程度優(yōu)勢地位出發(fā)決定什么是正確的。”“行政以自有的力量作用，而不是依據(jù)法律。”“除非有特別的限制，行政行為本身就是依法具有決定性作用的公權(quán)力。”行政機關(guān)可以自行創(chuàng)設(shè)具有法律效力的法規(guī)；行政行為具有“四力”：確定力、拘束力、公定力和執(zhí)行力；行政訴訟有自己的法院——行政法院。如馬克思所說，實際上就是“把國家瓜分給官僚”。

公民對行政行為的侵權(quán)救濟是在行政法院中進行的。行政法院也是一種政府機關(guān)，與普通法院判然有別。

行政審判以裁判形式作出政府行為，以決定具體情況下的權(quán)利義務(wù)，這樣就形成了在整個行政中最徹底司法化的法治國活動。通過行政行為，已經(jīng)普遍形成了對于具體情況的法律決定。行政判決從其實質(zhì)內(nèi)涵而言無他，也從不是行政行為的對立概念。行政審判只是與形成行政行為的某些特別之處相聯(lián)系，也只是通過這些特別之處才使之于一般的行政行為相區(qū)別。

行政審判也是一種行政行為，它是由行政機關(guān)作出的。行政審判與行政行為只是不同功能的行政機關(guān)作出的性質(zhì)不同的行政行為而已。這與自由主義的一個核心原則——自然正義原則，即自己不能做自己的法官是完全背離的。正是根據(jù)這一點，英國憲法學(xué)家戴雪認為，法國行政法是一種官員法，在英國從來沒有這樣的行政法，也沒有行政法這樣的名稱。實際上，德國行政法的這種制度設(shè)置是與黑格爾行政機關(guān)三權(quán)合一的理想完全一致的。

邁耶行政法體系是德國行政法體系的典范。他的整個行政法體系是以行政權(quán)為核心構(gòu)建的。行政權(quán)集立法、司法、行政于一身，是一種獨立、完整的權(quán)力系統(tǒng)，整個行政法體系的目的都是為了國家意志方便、快捷的實施。行政立法、行政行為和行政審判都是一種行政權(quán)，因此，德國行政法體系是以權(quán)力——行政權(quán)為本位構(gòu)建的，是一種行政權(quán)本體論。

三、科學(xué)發(fā)展觀與中國行政法本體論的重構(gòu)

行政法以國家理論和政治理論為基礎(chǔ)，要構(gòu)建中國特色的行政法，理所當(dāng)然要以中國當(dāng)今的國家理論和政治理論為基礎(chǔ)。什么是我們當(dāng)今的國家理論和政治理論?這就是科學(xué)發(fā)展觀。

在新的發(fā)展階段繼續(xù)全面建設(shè)小康社會、發(fā)展中國特色社會主義，必須堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀。

科學(xué)發(fā)展觀，是對黨的三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于發(fā)展的重要思想的繼承和發(fā)展，是馬克思主義關(guān)于發(fā)展的世界觀和方法論的集中體現(xiàn)，是同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想既一脈相承又與時俱進的科學(xué)理論，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指導(dǎo)方針，是發(fā)展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想。

因此，我們必須根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，重構(gòu)中國行政法的本體論。只有確立了中國特色行政法的本體論，才能制定適合中國國情的行政法制度和機制。

科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。

根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀，我們可以確定，“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變。”在新世紀(jì)新階段，我們第一要義是發(fā)展，我們的自由觀是一種發(fā)展的自由觀，與此相應(yīng)的權(quán)利是發(fā)展權(quán)。科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，它所要求的行政職能是一種服務(wù)性的職能。依據(jù)科學(xué)發(fā)展觀所建立的行政法是一種發(fā)展之法，這種行政法的核心是權(quán)力和權(quán)利的平衡，行政法的本體論是一種平衡論。與國家主義和自由主義的行政法相比，這種行政法具有明顯的特色，見表2。

1．科學(xué)發(fā)展觀的國家觀

科學(xué)發(fā)展觀，是立足社會主義初級階段基本國情，總結(jié)我國發(fā)展實踐，借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗，適應(yīng)新的發(fā)展要求提出來的。是新世紀(jì)新階段的國家觀。當(dāng)前，我們國家的基本形勢是：國力顯著增強，自主創(chuàng)新不足；市場體制初步確立，制度尚未完善；人民生活實現(xiàn)小康，貧富差距見大；協(xié)調(diào)成績顯著，不平衡仍待處理；民主不斷發(fā)展，改革仍需深化；文化更加繁榮，需求日益增多；活力顯著增強，格局變化深入；開放日益擴大，競爭日益增強。要發(fā)揚成績，解決問題，關(guān)鍵在于發(fā)展。發(fā)展是硬道理。不加快發(fā)展，國家就會落后，甚至?xí)幱诒粍影ご虻匚弧?/p>

科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。只有深入認識科學(xué)發(fā)展觀，才能深入認識我們當(dāng)今的國家觀。科學(xué)發(fā)展觀所確立的國家觀不同于個人自由至上的自由主義國家觀，也不同于國家權(quán)力至上的國家主義國家觀。科學(xué)發(fā)展觀以發(fā)展為第一要義，核心是以人為本，不斷滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要。這種國家觀是一種發(fā)展的國家觀，“以人的全面而自由的發(fā)展”為基本原則。它所確立的自由是一種發(fā)展的自由。

2．發(fā)展的自由

發(fā)展的自由與自由主義的消極自由和國家主義的積極自由是完全不同的。

首先，無論是自由主義，還是國家主義，它們所說的自由都是相對于行政權(quán)而言的。前者將公民權(quán)與行政權(quán)視為敵對關(guān)系，權(quán)力與權(quán)利此消彼長。后者將公民權(quán)與行政權(quán)視為揚棄的關(guān)系，行政權(quán)揚棄了公民權(quán)。因此，前者追求的是消極自由，后者追求的積極自由。而在社會主義初級階段，行政權(quán)與公民權(quán)是一致的。行政權(quán)以人為本，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，不斷滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化生活需要，所追求的是發(fā)展的自由。

其次，自由主義和國家主義的自由觀是唯心主義的自由觀。前者以天賦觀念為基礎(chǔ)，后者以正義觀念為依據(jù)。無論是個人的權(quán)利，還是國家的權(quán)力，都是從觀念中推論出來的。發(fā)展的自由觀是唯物主義的自由觀，個人的權(quán)利和國家的權(quán)力不是從觀念中，而是立足于人民的根本利益，根據(jù)人民日益增長的物質(zhì)文化需要來確定的。

第三，消極自由是“免于……的自由”，積極自由是“去做……”的自由。發(fā)展的自由則是“促進……”的自由。當(dāng)一個人陷入貧困的時候，自由主義認為，國家不能去救濟，要救濟，只能由私人慈善機構(gòu)救濟。國家不負擔(dān)個人的生存照顧。這是消極自由。國家主義則認為，國家要對貧困者進行生存照顧，因此俾斯麥率先在德國建立了全民保險制度。這是積極自由。而發(fā)展的自由在于，國家不僅要對貧困者加以生存照顧，而且還要促進他們發(fā)展，使他們走上富裕的道路，實現(xiàn)共同富裕。積極自由與發(fā)展的自由的區(qū)別，我們從法國公法學(xué)家奧里烏的如下說法中可以加以體會：公共事業(yè)的“目的在于創(chuàng)造一種秩序，因為秩序是一種公共需要，那么他們的目的不在于創(chuàng)造經(jīng)濟財富，因為財富不是一種公共需要，而剛好相反，是一種個人需要。”國家是不能提供這樣的職能的。當(dāng)然，發(fā)展的自由也不是直接給個人提供財富，而是為個人創(chuàng)造財富提供條件和機會。

3．發(fā)展的權(quán)利

與發(fā)展的自由相應(yīng)，科學(xué)發(fā)展觀所實現(xiàn)的權(quán)利是發(fā)展的權(quán)利。這種發(fā)展權(quán)也不同于形式權(quán)利和實質(zhì)權(quán)利。形式權(quán)利說的是一個人應(yīng)該享有的權(quán)利。至于他實際是否享有，則在其次。比如，一個人享有生命、自由和財產(chǎn)的權(quán)利。如果他沒有財產(chǎn)，陷入貧困，面臨死亡，或者為了生存出賣勞動力，那么他的生命、自由和財產(chǎn)實際上都沒有任何保障。然而，他還是享有這樣的形式權(quán)利。如果他人侵犯了他的生命、自由和財產(chǎn)，這種形式權(quán)利立即就顯現(xiàn)出來。這種形式權(quán)利是相對于他人而言的，而不是自己是否實質(zhì)享有的。實質(zhì)權(quán)利則在于，國家應(yīng)該根據(jù)正義觀念，給與個人以必要限度的生存照顧。而發(fā)展的權(quán)利則在于，國家要促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，不斷滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要，使得人民除了必要的基本生存保障之外，還能夠進一步向前發(fā)展。

4．服務(wù)行政

行政權(quán)要確保的是發(fā)展的權(quán)利。而要確保這種發(fā)展權(quán)，就必須堅持以人為本：

必須堅持以人為本。全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民。要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項權(quán)益，走共同富裕道路，促進人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。

這樣的行政就既不是消極行政，也不是積極行政，而是服務(wù)行政。消極行政要求法無規(guī)定不可為。積極行政要求法無禁止即可為。在這兩種行政中，行政機關(guān)都是行政管理的主體，公民是行政管理的客體。行政機關(guān)與公民之間是一種命令一服從的關(guān)系。服務(wù)行政則完全不同。它要求“尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神”。行政機關(guān)與公民之間是一種合作的關(guān)系。除了令行禁止的硬法之外，大量的是在實踐中創(chuàng)設(shè)的軟法，是軟硬兼施的法律。行政機關(guān)既不是傳送帶，也不是發(fā)動機。它與公民之間宛如游戲的雙方，沒有誰是主體，誰是客體，雙方是主體與主體之間的關(guān)系。根據(jù)游戲規(guī)則的博弈，形成了主體間性的互動。在這種互動中，權(quán)力分享，責(zé)任分擔(dān)。

5．權(quán)力與權(quán)利的互動與平衡

科學(xué)發(fā)展觀要求：“要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點”。行政權(quán)的立足點和出發(fā)點是人民的根本利益。行政權(quán)是根據(jù)公民權(quán)來確定的。它是根據(jù)現(xiàn)階段人民日益增長的物質(zhì)文化需要，來確定哪些是政府必須作的，哪些是政府不應(yīng)該干預(yù)的。政府既不能大包大攬，也不能撒手不管。一味限制政府權(quán)力，會導(dǎo)致權(quán)力空位，人民的根本利益得不到保障。一味擴大政府權(quán)力，會導(dǎo)致行政濫權(quán)，損害人民的利益。因此只能根據(jù)公民權(quán)的需要來確定行政權(quán)，從而實現(xiàn)行政權(quán)與公民權(quán)的互動與平衡。

自由主義的行政法立足于司法權(quán)，以司法權(quán)制約行政權(quán)，只能確保消極自由和形式權(quán)利。國家主義的行政法立足于行政權(quán)，強調(diào)行政行為自行決定的能力，將個人權(quán)利揚棄在國家權(quán)力之中，確保的是積極自由和實質(zhì)權(quán)利。無論是司法權(quán)還是行政權(quán)，都是單方面的國家權(quán)力，他們不可能確保發(fā)展的自由和人民的發(fā)展權(quán)。只有立足于人民的根本利益，根據(jù)公民權(quán)確定行政權(quán)，實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的互動與平衡，才能確保發(fā)展的自由和發(fā)展權(quán)。

行政權(quán)與公民權(quán)的互動與平衡，首先是互動。互動也是一種發(fā)展，要求的是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。這種互動是全面的，是社會經(jīng)濟的全面互動，不能有空位。無論是權(quán)力空位，還是權(quán)利空位，都會損害人民群眾的利益。這種互動是和諧的，要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會和人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放，從而實現(xiàn)人與人的和諧，人與社會的和諧和人與自然的和諧，實現(xiàn)和諧社會。這種互動是可持續(xù)的，不能有所中斷，有所脫落，而是要一直良性地繼續(xù)下去。不能為了眼前的權(quán)利損害將來的權(quán)利。

其次是平衡。互動的目的就是為了實現(xiàn)平衡。一說到平衡，人們就想到對等。這里所說的平衡并不是對等。首先，行政權(quán)與公民權(quán)并不是抽象物，不是同質(zhì)的東西，是不可能對等的。其次，行政權(quán)與公民權(quán)不是可數(shù)物，不是可以量化的東西，也不可能對等。科學(xué)發(fā)展觀的公民權(quán)是一種發(fā)展權(quán)，行政權(quán)是根據(jù)這種發(fā)展權(quán)確定的。行政權(quán)與公民權(quán)的平衡是通過互動實現(xiàn)的平衡。這種平衡的本質(zhì)是統(tǒng)籌兼顧。馬克思說：“人的本質(zhì)并不是單個人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關(guān)系的總和。”無論是個人權(quán)利還是國家權(quán)力，都需要在社會關(guān)系中綜合平衡，根據(jù)實踐、根據(jù)中國的國情來確定，而不能根據(jù)一個抽象的原則來確定。這種綜合平衡就是統(tǒng)籌兼顧。要實現(xiàn)平衡，就必須統(tǒng)籌兼顧：

必須堅持統(tǒng)籌兼顧。要正確認識和妥善處理中國特色社會主義事業(yè)中的重大關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放，統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長遠利益，充分調(diào)動各方面積極性。統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，樹立世界眼光，加強戰(zhàn)略思維，善于從國際形勢發(fā)展變化中把握發(fā)展機遇、應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)，營造良好國際環(huán)境。既要總攬全局、統(tǒng)籌規(guī)劃，又要抓住牽動全局的主要工作、事關(guān)群眾利益的突出問題，著力推進、重點突破。

只有根據(jù)中國的基本國情，統(tǒng)籌兼顧各種重大關(guān)系，才能確定哪些權(quán)利是要保障的，哪些權(quán)利是需要發(fā)展的。從而根據(jù)這些權(quán)利配置必要的行政權(quán)力，只有統(tǒng)籌兼顧，才能實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的互動與平衡。

6．平衡論的本體論

綜上所述，科學(xué)發(fā)展觀是現(xiàn)階段中國特色的社會主義國家理論和當(dāng)今的政治理論。要保障公民的發(fā)展權(quán)，要以人為本，行政法應(yīng)該以權(quán)力與權(quán)利為核心，實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的互動與平衡。行政權(quán)與公民權(quán)的互動，要求全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。要做到平衡，就必須堅持統(tǒng)籌兼顧的方法論。只有以權(quán)力與權(quán)利的互動與平衡為核心，構(gòu)建中國行政法的本體論，才能與科學(xué)發(fā)展觀保持一致。反過來，只有這種本體論的行政法，才是適合中國國情的行政法，是能確保人民發(fā)展權(quán)的行政法，是落實科學(xué)發(fā)展觀的行政法。

(責(zé)任編輯：陳曉東)