試論依法行政與政治文明建設

[內容摘要]建設社會主義政治文明是我國現代化建設的重要戰略目標，作為特殊政治主體的政府，實現依法行政是我國政治文明建設的必然選擇。政府在依法行政過程中必須做到：依利民之法行政；政府要帶頭守法；堅持行政行為的公正；堅持行政行為問責制。

[關 鍵 詞]依法行政；政治文明

建設社會主義政治文明是中國共產黨對馬克思主義政治觀的發展和創新。實現政治文明需要一個漫長的過程，在這個過程中，實現政府的依法行政是我國政治文明建設的必然選擇。

一、依法行政是我國政治文明建設的必然選擇

1.依法行政是我國政治文明建設的題中應有之義

讓人民享受充分的民主是我國政治文明建設的核心內容，而依法行政是民主的集中體現。依法行政體現了法律的平等。雖然政府擁有行政權，但它和人民一樣，必須在憲法與法律規定的范圍內活動，不允許享有超越憲法和法律的特權。依法行政推動公民參政。國家通過建立健全與公民政治權利相配套的公開制度、監督制度、國家賠償制度和責任制度，完善行政程序性規則，使人民與行政權力的運行結合起來，保證行政權力行使與人民意志和利益一致。依法行政是對人民當家作主的確認。行政權力來源于人民，這種權力是黨領導人民進行長期革命斗爭在勝利后，由人民賦予的。

2.依法行政，調動公民積極參與政治，為政治文明建設提供巨大的主體力量

人民群眾是政治文明建設的主體，我國政治文明建設需要廣大人民群眾的積極參與，沒有人民群眾的積極參與，現代政治文明建設就是無源之水，無本之木。依法行政能夠激發公民的政治參與積極性。人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關，利益的實現能調動人們的積極性。依法行政以實現人們利益為目的，使公民權益直接與執政黨政治權力的運行結合起來，保證政治決策與人民意志和利益的一致性，從而激發人們的政治參與積極性，促使公民主動地依法參與政治決策，投身政治文明建設。

依法行政具有提高公民素質的功能。新憲政論者指出，“政治制度具有教育性”，它“逐漸形成那些在其中活動的人的性格”[1]。依法行政對法律的尊重，對民主的張揚，對權利的保障，能夠培養公民的法律至上理念、喚醒公民的權利意識、形成公民的自由、平等思想。

3、依法行政為政治文明建設營造良好的社會環境

我國政治文明建設必須有堅實的社會基礎，需要發達的經濟、健康向上的文化、良好的人際關系和穩定的政治秩序。依法行政在我國政治文明建設中的重大作用在于，它通過促進經濟發展和文化繁榮、建立良好的人際關系、形成穩定的政治秩序，為我國政治文明建設營造良好的社會環境。

依法行政可以促進經濟發展和文化繁榮。中國共產黨是執政黨，可以依法向人代會提出立法建議，將經濟、文化制度和經濟，文化發展方針憲法化、法律化，為經濟發展和文化繁榮提供方向和保障。改革開放以來我國的憲法的制定和修改都突出了“經濟立憲”這一宗旨。這種現象的出現與中國共產黨對經濟發展的重視不無關系。中國共產黨也可以依法制定發展方針、理論指導、推薦領導干部等，從而對經濟和文化建設發揮影響。還可以通過依法執政防止腐敗，形成勤政廉潔之風，樹立勤政廉潔政府形象，從而調動人民群眾的積極性，使人民群眾積極投身到經濟和文化建設之中。

依法行政有利于建立良好的人際關系、形成穩定的政治秩序。依法行政通過發揚民主、保障人權、規定權利與義務的一致性等協調人的社會性和個體性之間的關系，使二者平衡發展，從而規制人們的行為，形成良好的人際關系。不僅如此，依法執政還有利于形成穩定的政治秩序。一方面，憲法和法律本身意味著秩序，正如新憲政論者所指出的，憲法一詞指的是“人民在其政治聯系中的‘形態’、‘組成’或‘建制’。另一方面，依法執政是政治制度化、有序化的過程。通過依法執政，中國共產黨與人代會、政府、司法機關的關系，執政黨與民主黨派以及其他社會組織的關系，因得到憲法或政黨法和其他法律的確認和調整而形成法律關系，于是，政治關系由于有法可依而保持相對穩定的狀態。

4、依法行政為政治文明建設鍛塑堅強有力的領導力量

亨廷頓曾指出：一個現代化國家中政治體系的安定，取決于其政黨的力量，凡達到目前和所預料到的高水平政治安定的發展中國家，莫不至少擁有一個強有力的政黨，沒有強有力的政黨的政治體系更容易出現暴亂騷動和其他形式的政治不安定。然而，堅強有力的政黨不會自然形成，執政黨要成為一個堅強有力的政黨，必須依法行政。

依法行政通過止惡揚善保障政府的清廉。人性有其弱點，人的行為容易受到情欲的影響，“常人既不能完全消除獸欲，雖最好的人們(賢良)也未免有熱忱，這就往往在執政的時候引起偏向”。由于“人類的本性是容易犯錯誤”，所以“采用嚴格的規則是合理的?！盵2]法律是理性的產物，依法行政能有效防止行政行為發生偏向；法律對合法行為進行肯定，對違法行為給予懲罰，依法行政能有效地止惡揚善，防止腐敗，保障政府清廉。

依法行政通過程序控制抑制行政權力的腐蝕性。行政權力是人民賦予的，而行政權力具有腐蝕性，如果用得不好，“可能被用于最大的邪惡”。法律是制約行政權力的重要手段，依法行政成為防止行政權濫用的有效保障。因為依法行政意味著依程序行政，而程序是控制行政權力運行的“安全閥”。在行政活動中，程序包括選舉、聽證、登記與審查、行政與政治決策、懲戒和處罰，復議等一系列程序，設置程序不是窒息與扼殺權力，而是為了抑制權力的腐蝕性，防止權力的過分集中，失控或濫用，使權力運行沿著文明的軌道進行。

二、依法行政，建設社會主義政治文明

1、政府必須依利民之法行政，實現政治制度文明

我國社會主義政治文明包含豐富的內容，而最根本的是把黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一起來，實現政治制度文明要圍繞這一基本內容進行。依法行政的法必須是有利于人民群眾更好實現人民當家作主的法，只有利民之法，才能體現與保障人民的意志與利益；只有利民之法，才能管理好國家事務、經濟文化事業和社會事業；只有利民之法，才能實現政治制度文明。何謂利民之法？在中國現階段，利民之法有其特殊含義，即：第一，必須反映廣大人民意志；第二，必須符合客觀規律，順應歷史潮流；第三，必須符合正義原則，并具有可操作性。概言之，利民之法必須在內容上，價值取向上，程序與形式上符合一定的標準。

就價值取向而言，利民之法應當符合正義和人民利益的要求。沈守靈教授認為：“法律的價值可以總結為正義和利益兩個方面。” [3]正義是法律所追求的倫理價值，它要求在全社會中以公平的方式分配社會權利和義務，合理地分配社會的利益。圣奧古斯丁指出：“不公道的法律不能稱之為法律?！薄叭绻墒欠钦x的，它就不能存在，所以法律是否有效，取決于它的正義性?！盵4]利益是法律所促進的價值，是某種需要或愿望的滿足，它是人們行為的原動力，人們追求利益的方式和手段影響人們的價值觀，進而影響人們的行為選擇。利益是權利的基礎概念，“法律權利就是國家權威所認可與保證的利益。自由、平等是人權和人的利益的重要內容?！痹谖覈婪ㄖ螄校峭ㄟ^法律對權利、權力的配置從而分配利益的。在公共利益和個體利益之間，法律不能采取一刀切的方法，為了公共利益而毫不客氣地犧牲個體利益或只顧個體利益而漠視公共利益卻不可取，應使公私利益統一的和諧發展，實現公益與私益的“雙贏”。

就程序與形式而言，利民之法必須符合程序正義的要求，必須具有形式上的科學性。所謂程序正義，是指法律程序安排和設置上的正當性，美國法學家富勒將程序正義稱為內在道德。要實現程序正義必須增強政府行政行為過程的民主性和公開化，擴大公民參與政府行政過程，讓公眾的意見能充分表達，使行政行為能體民情，反映民意，順乎民心，蘊含著人們的希望與追求，符合人們的道德關懷和價值判斷，這是實現依法行政的基本要求，也是實現政治制度文明的途徑。

2、政府要帶頭守法，實現政治主體文明

政府是政治文明建設的主體，實現政治主體文明，首要的是要政府率先守法。依法行政的法的本質是“民治”而不是“治民，”關鍵是“治權”與“治吏”。實行依法行政，首要的是要政府率先守法，依法用權。如果政府只視法為治民的工具，將自已凌駕于法之上或置身于法之外，借“法治”之名行專政之實，就談不上依法行政，也就實現不了政府這個特殊政治主體的文明。在我國，法應是民意的體現，政府應是法律的產兒，其全部權力都來源的于法律，其是否自覺守法，依法辦事，決不是個人的私事，而是關系到如何行使人民賦予它的權力，關系到良好社會風氣的形成。英國資產階級啟蒙思想家洛克主張：“政府所有的一切權力，既然只是為社會謀幸福，因而不應該是專斷的和憑一時高興的，而是應該根據既定的和公布的法律來行使?！盵5]作為政治文明主體的政府，就需要帶頭守法，依靠法的合理性制約政府的隨意性，切實保障公民的權利和自由。這樣，才能為社會主義政治文明建設創造良好的社會環境。

3、堅持行政行為的公正，實現政治意識文明

政府作為政治文明主體，在施行行政行為時，必須樹立公正的理念。政治意識文明要求政府反對偏見、歧視和不公正，強調在尊重和保護公民權利和自由的前提下對社會資源進行公平合理地配置。公正是依法行政的內在要求與價值取向，它有兩個方面的基本內涵：即實體公正與程序公正。

實體公正的核心和關鍵是要求政府公正地行使行政自由裁量權。行政自由裁量權的擴張與控制是20世紀行政法發展的一個重要標志。盡管行政自由裁量權是現代行政所必需，但它可能被濫用，因此必須受到監督與控制，否則將導致專橫與恣意。英國行政法學家威廉.韋德認為，“絕對的和無約束的自由裁量權的觀點受到否定。為公共目的所授予的法定權力類似于信托，而不是無條件地授予?！盵6]美國行政法學家B.施瓦茨提出：“自由裁量權是行政權的核心。行政法如果不是控制自由裁量權的，那它是什么呢？”[7]

程序公正的基本要求是政府在行使政權時，要遵循正當的程序。依法行政離不開富有理性的程序的導引，貫徹“公開、公平、公正”諸則的行政程序既可以成為行政活動合理化和正當化的源泉，又可以滿足社會對行政活動的功能期待。正當程序能為公眾參與公共行政提供制度化的渠道，能在公共行政組織與公眾之間建立起理性的對話平臺，將公眾從單純的管理對象變為可以通過行政程序制約管理者的參與性力量。

程序公正主要表現在：第一，行政行為公開。政府行為除依法應保密的以外，應一律公開進行；行政法規、規章、行政政策以及行政機關作出影響行政相對人權利、義務的行為的標準、條件、程序應依法公布，讓相對人依法查閱、復制；有關行政會議、會議決議、決定以及行政機關及其工作人員的活動情況應允許新聞媒介依法采訪、報道和評論。第二，行政回避。是指行政人員執行公務過程中，如處理與自己有利害關系的事務或裁決與自己有利害關系的爭議時，應當回避。第三，不在事先未通知相對人和聽取相對人陳述、申辯意見的情況下，作出對其不利的決定。政府在作出對相對人不利的行政決定前，必須事先通知相對人，聽取相對人對有關事實、理由的陳述和申辯。第四，說明理由。行政主體在作出行政決定時特別對相對人不利的決定時，負有說明理由的義務，應將作出行政決定的事實根據和法律依據通知相對人。第五，不單方接觸。它要求行政主體在處理某一涉及兩個或兩個以上有利益沖突的當事人的行政事務或裁決他們之間的糾紛時，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與別一方當事人接觸，聽取其陳述，接受和采納其證據，以防止偏聽偏信或先入為主從而有失公正。

4、堅持行政行為問責制，實現政治行為文明

民主政治是一種責任政治，民主行政也是一種責任政治，它需要對法律、對社會、對人民負責，行政權力的行使需要承擔相應的并在一定的義務限制范圍內行使權力。責任行政要求行政權力的運行要受到監督和制約。政府在行使行政權力時必須依法承擔違法行政所產生的法律后果。加強對行政權的監督和制約是政治文明發展的必然要求，也是依法行政的必然要求和重要保障。如果缺乏有效的權力監督機制，權力運行過程中的異化和職能分工的重復或缺位，都會導致權力背離公正與效率的價值追求。依法行政的精髓就是監督和制約行政權，規范行政機關及其人員必須依法承擔行使職權產生的法律責任。行政機關及其工作人員行使行政職權如違反法律規定，失職、越權、濫用職權等，均應承擔相應的法律責任，該撤銷的就應撤銷，該變更的就應變更該履行職責的就應責令其限期履行職責；違法行為給相對人的合法權益造成實際損害的就要承擔賠償責任，并要視主觀過錯程度追究實施違法行為的公務人員的法律責任。因此，沒有法律責任就沒有依法行政。

注 釋：

[1][美]斯蒂芬#8226;L埃爾金等：《新憲政論》，三聯書店1997年版，第144頁

[2] [美]斯蒂芬#8226;L埃爾金等：《新憲政論》，三聯書店1997年版，第107頁

[3] 沈宗靈：《法#8226;正義#8226;利益》，《中外法學》1993年第5期

[4] 《阿奎那政治著作選》，商務印書館1982年版，第116期

[5] [英]洛克：《政府論》，商務印書館1982年版，第86頁

[6] [英] 威廉.#8226;韋德：《行政論》，中國大百科全書出版社1997年版，第68頁

[7] [美]B.施瓦茨：《行政論》，群眾出版社1986年版，第566頁

[作者簡介]王修書（1952-），男，河南長垣人，河南機電高等專科學校副教授，主要從事政治文明建設及高等教育管理研究。