民生，政府轉型的核心命題

“樂民之樂者，民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂”。

李亞彪在全國兩會上，許許多多代表委員審議政府工作報告，回顧“黃金五年”的經濟成就時，都少不了由衷贊嘆本屆政府“務實親民”的努力，并用“一以貫之”，評價這５年來中央政府關注民生、改善民生的至誠與毅力。

３月１１日，國務院機構改革方案將提交十一屆全國人大一次會議審議，深化行政管理體制改革再邁新步。５年來中央領導集體對科學發展的理論創新，對民生的關注，都將更具體地凝聚在“打造服務型政府”的改革目標上來。兩會代表委員和有關專家指出，以改善和保障民生為切入點，以提高政府效能為突破口，建設人民滿意的政府，將成為新一屆政府，乃至更長時間中國政府的努力方向。

從生存型社會開始步入發展型社會

任何一場改革都具有鮮明的時代烙印。中國改革發展研究院執行院長、全國政協委員遲福林，將中國當前的轉型特色，概括為“從生存型社會開始步入發展型社會”。

他分析，在這個階段，全社會面臨的生存性壓力在逐步減弱，而發展性壓力在全面增強。這包括：資源環境壓力、城鄉區域均衡發展、公共需求全面快速增長，以及公共治理、社會結構變化帶來的壓力等。

這樣的轉型壓力，首先體現在對政府職能的新標準、對干部素質的高要求上。

去年到今年，一系列事件引發了社會關注，如遼寧西豐拘傳記者事件、湖北天門城管打死人事件、陜西綏德校長追簽被拘事件，等等。專家分析，此類事件中，一些基層政府體現出明顯的雙重“治理脫節”：干部素質與群眾的需求脫節、與群眾的愿望脫節；治理手段與現代化進程脫節、與時代的發展脫節。

這種對政府職能的高要求，也在今年初的抗擊雪災中有所體現。北京銀行董事長閆冰竹委員指出，雪災損壞了輸電線路與交通運輸，進而引起種種社會困難，是社會現代化后特有的“聯動型”災害，對此我們準備不足。九三學社在調研后對此有針對性地提出，政府部門應加強對極端天氣事件的研究，制定基礎設施工程建設標準時應當更多地考慮到極端天氣事件的影響，不斷完善突發事件應急管理機制，加強對防災抗災的技術服務和科技支撐，加強對全社會進行預防和應對突發事件的安全教育等五項建議。

新的發展階段對政府職能提出了新要求。對此，中央指出，現行行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面：對微觀經濟運行干預過多，社會管理和公共服務仍比較薄弱；部門職責交叉、權責脫節和效率不高的問題仍比較突出；政府機構設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全；對行政權力的監督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。這些問題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約了經濟社會發展。

在這樣的背景下，２月２３日進行的中央政治局集體學習，把“建設服務型政府”作為主題。有關專家普遍表示，此舉正是中央決策層統一思想，在兩會前向代表委員和新一屆政府表明政府改革主導方向與改革決心之舉。

把“服務”體現在每個環節

建設服務型政府，需要把“服務”的概念貫徹到政府運行的每個環節上。

首先，服務型政府要體現在“服務型財政”上。湖北省統計局副局長葉青代表認為，今年中央提出行政管理體制改革，是降低行政成本的重要機遇。

他認為，當前財政分配存在一定不和諧因素，表現在預算管理透明度不足；中央與地方存在財政矛盾；稅費關系不協調；支出低效與社會貧困并存，一些制度性浪費大，“三公”問題突出等。他估計，去年公車、公樓、公務接待花費是一筆不小的數額，如果改革，可能會減少３０％～４０％。如果將這部分財政支出優化，可以將錢用在更好地改善民生上。

其次，建立以公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責體系。汪玉凱教授說，各地領導層換屆后，即將履新的政府的領導干部有追求政績的強烈沖動，這個時候，干部必須堅定為人民服務理念，并專注于體現服務型政府理念的體制和機制建設。他指出，績效評估體系是執政成果的風向標，以公共服務和社會管理作為考核標準，必將利于修補“短板”，用“民心工程”取代“政績工程”。

再有，特別注意研究“公共服務機構”的改革。這些公共服務機構指自來水公司、煤氣公司、學校、醫院等企事業單位。汪玉凱教授說，這些機構體系的自身效率、人員結構、服務導向，直接關系到公共服務質量。因此，改革提供公共服務的事業單位，降低公共服務的成本，提高服務質量，是讓老百姓切身感受到公共服務質量提高的路徑。

此外，趙成根教授表示，在政府的決策、管理和服務過程中，政府應與包括企業、非政府組織、各階層普通公眾在內的政策的相關主體進行充分協商，在充分了解他們的意愿、呼聲，甚至不滿的基礎上作出決策，進行管理，才能提供令百姓滿意的服務，社會才能夠真正達到和諧。

以“民生”為本凸顯服務理念

“教育、就業、分配、社保、醫療、安定”，是老百姓當前最關心、最直接、最現實的六大民生問題。這其中幾乎所有都與政府的公共服務和社會管理職能有著直接的緊密的聯系。建設服務型政府，民生問題既是切入點，也最能夠體現政府為公眾提供服務的終極價值理念。

政府職能轉變是全面的。經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理的四大職能，廣義上說都是政府為經濟社會發展服務的重要內容。比如在經濟調節上，政府可以更多地運用經濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調節經濟活動，增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性；在市場監管上，也要通過推進公平準入，規范市場執法，加強對涉及人民生命財產安全領域的監管。這些都在總體上反映著政府的宗旨、理念和價值。

但同時，當前更需要彌補的，是公共服務和社會管理的兩塊“短板”。汪玉凱教授用六句話來概括服務型政府的功能：行使公共權力、代表公共利益、管理公共事務、提供公共服務、維護公共秩序、承擔公共責任，其中都有“公共”兩個字。因此，強調服務型政府，實際上就是更加強調政府的公共服務和社會管理職能。

當前，民生問題作為社會的重點和熱點問題，已經引起了各級政府的高度關注。寧波市市長毛光烈代表提出，基層政府強化公共服務，需要特別注意貼近群眾，改革創新。

一是圍繞盡可能滿足群眾需求來進行。他舉例說，寧波近兩年送戲下鄉、在城區推廣大眾化排舞，相較而言花錢不多，卻很受歡迎。我們調研發現，主要是活動中給了農民自己對文化團組的選擇權、文化消費需求內容的選擇權；而排舞在城區的廣泛推開，滿足了城區群眾求樂、保健兩大需求。可見加強公共服務，政府不能包辦代替，要盡可能圍繞群眾最關心、最現實、最直接的事情做起。

二是必須注意統籌，抓好制度落實。寧波連續兩年，以剛性指標約束新增財力的６０％以上用于改善民生，強化了財政支出的公共性；同時，在服務重點上，又向農村傾斜，向山區海島和薄弱環節傾斜，向低收入群眾和困難群眾傾斜，以保證公共財政的公正性。

三是必須創新方式，與社會力量建立良好合作。比如寧波明確政策補貼和考核辦法，開展的“８１８９０”電話服務，發展加盟服務企業７００多家，去年處理居民公共求助事項５３萬件，政府花錢少，為群眾辦事多。同時，完善社會評價機制，培育讓群眾滿意的品牌。這幾年，寧波社區服務“８１８９０”、汽車南站“３５６１”服務班、外貿服務“八達通”等，都成為當地“服務名牌”，讓群眾得到更多的穩定的高質量的公共服務。

提高“效能”成為突破口

有關專家認為，目前，影響政府效能發揮的主要障礙有二。

一是權責不明。一些部門權責配置不合理，有權無責、有責無權、權責不匹配。權力和責任過于集中和過于分散現象同時并存，決策、執行、監督職能配置不科學，還沒有建立起有效的監督制約機制、績效考核機制和責任追究機制。

二是職能交叉、多頭管理。根據彭真懷教授的分析，目前我國有副部級以上的部門１７５個。政府職能分工過細，必然造成職能交叉，增加部門之間的協調配合難度。

此外，一些政府部門“門難進、臉難看、事難辦”，工作人員服務意識不強，素質不高，紀律松弛、作風粗暴，辦事拖拉，形式主義、官僚主義問題比較突出，弄虛作假、奢侈浪費和腐敗現象比較嚴重，也是影響政府效能提高的重要原因。

因此，加快行政管理體制改革步伐，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制，正是在建設服務型政府的總體要求下，建設以民生為本的效能政府的迫切要求。

歷次機構改革提供經驗

改革開放以來，為完善行政管理體制，我國先后進行了５次機構改革，每一次機構改革均是圍繞當時的經濟社會發展條件進行的。

比如１９８８年，為適應黨政職能分開和干部人事制度改革的要求，推行國家公務員制度，強化政府的人事管理職能，當年４月國務院機構改革決定撤銷勞動人事部，分設人事部和勞動部。

１９９８年，由于國有企業改制后大批下崗分流人員的社會保障問題集中出現，考慮到社會保障體系的建立任務艱巨，勞動和社會保障部應運而生，并被賦予綜合管理全國勞動和社會保障工作的職能，我國勞動保障事業由此進入了一個新的發展時期。

另如，隨著食品藥品在人民生活中的地位和作用日益凸顯，為應對這一新出現的社會職能需求，加強食品安全和安全生產監管體制建設，１９９８年醫藥監管職能從衛生部門中拆分出來，組建了國家藥品監督管理局，２００３年又在此基礎上組建了國家食品藥品監督管理局。

此外，一些部門因為傳統習慣、職能定位等原因一直未能整合。比如交通部和民航總局雖然同屬交通運輸領域，但新中國建國以來由于航空管制等原因，民航系統在很長時間內保持著半軍事化色彩，與交通運輸部門形成了傳統上的分立格局，在機構設置上沒有進行根本性改革。

可以說，每次機構改革都是根據當時的經濟社會發展條件和人民生活的實際需要而調整的。彭真懷教授說，今天當我們以更加長遠的眼光來反觀這些部門的分與合，不難發現這樣的設置已經不再適應當下以及未來發展的需要。尤其是，我們再不能因為社會出現了某項新的職能需求，就成立某個部委，承擔附帶而來的編制、經費、管理權限等負擔，這不符合行政管理科學的要求，也帶來了政府機構職能交叉重復的嚴重弊端。

彭真懷教授表示，回顧５次機構改革的成敗得失，機構設置中的權責不一致，政府職能的交叉嚴重、權力缺乏制衡和監督等問題得到了充分的暴露，這對于下一步深化行政管理體制改革具有重要的參考意義。

經濟社會發展和人民需求

決定改革方向

浙江省臺州市市長陳鐵雄代表說，現在一些地方政府部門仍然包攬社會事務，動輒動用行政權力調整市場利益格局，有的充當企業“誠信擔保”，有的充當市場“風險先知”，有的充當社會事務的“全職管理者”，這都是典型的“萬能政府”表現，在干擾市場規則的同時，還帶來了大量資源的浪費與建設的低效率。政府應該把公共服務的職能擴大，把自身縮小，由“全能政府”向“有限政府”轉變，把自己的觸角向社會延伸，延伸到百姓身邊。

彭真懷教授說，政府職能的轉變是經濟社會發展對政府提出的核心要求。只有政府從既當“導演”又當“演員”還當“評委”的窠臼中跳出來，才能夠把資源配置的權力真正讓給市場，也才能彌補公共服務和社會管理的短腿，真正管好政府該管的事情。

首先，隨著人民的參與意識和權利意識日益增強，公眾對公共事務的關心程度迅速提升，保障人民民主權利的要求更加迫切。此時，計劃經濟時代和轉軌時期直接的行政命令和行政控制的管理辦法與人民的需求相對照，更加格格不入，政府的職能和運行機制必須重新定位，從“管理”的思維模式向著提供“服務”的價值取向轉變。

其次，隨著社會管理的難度增強，維護社會公平正義的要求不斷提高。與以往相比，股市、房市、物價、經濟過熱等難度較大的調控課題對執政能力提出了高標準，政府對經濟社會發展的統籌能力亟待提高。

黨的十七屆二中全會關于深化行政管理體制改革的意見指出，要合理界定政府部門職能，明確部門責任，確保權責一致。理順部門職責分工，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任。健全部門間協調配合機制。這是對十七大提出的“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”的具體闡述。

應該看到的是，大部門體制改革是適應我國目前經濟社會發展和人民需求而進行的行政管理體制改革中的一環，其本身也需要不斷完善和發展。汪玉凱教授指出，由于涉及面廣，較為復雜、敏感，在缺乏成熟經驗的情況下，大部門體制改革應該循序漸進地進行探索和試驗，在中央的統一部署下有計劃、有步驟地進行。

同時，彭真懷教授指出，大部門體制改革在緩解政府職能交叉和協調困難等問題的同時，尤其要注意避免權力過度集中，同步建立起有效的監督機制，加強行政權力監督，確保權力制衡。

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網上涌動民生熱流

○亦 菲

３月１８日，一個億眾期待的日子。

３月１８日上午，在十一屆人大一次會議閉幕后，國務院總理溫家寶應大會新聞發言人的邀請，在人民大會堂與采訪大會的中外記者見面并回答問題。中央級主流媒體均現場直播實況。筆者點擊新華網，至３月１７日晚上止，已標出新華網民、新華手機用戶提出問題累計超５０．４３萬多條，累計吸引上億人次參與；而另一個主流網站，在《２００８全國兩會我有問題問總理》欄目下，最新留言高達１４．２８萬條。此舉成為“兩會”又一道壯麗景觀。

“問總理”為何會牽動億眾，成為網上火爆的欄目？

“問總理”之所以牽動億眾，在于所問事關民生。筆者點擊一個主流網站，“問總理”的１０多萬留言中，有基層獸醫對豬價上漲問題的對策；有普通百姓對英語作為中國學生必考科的危害分析；有公眾對青少年學業負擔和壓力過重的呼吁；有調整獨生子女政策的建議；對提高某些較大產能和某些優勢產業進入標準的呼聲；對公眾安居樂業的具體要求；有對全國社保聯網的呼喚；對新勞動法實施情況的反映等等。不言而喻，“問總理”實際上是向總理反映民生中存在的問題，希祈中央、國務院進一步解決民生問題，進一步促進社會和諧。

“問總理”之所以牽動人心，又在于所問的很多問題人們似曾相識，引發共鳴。在“問總理”當中，常常是一人提問，眾人呼應。問者真切，點擊者當然關切。比如，在“問總理”中有關注“房價不降，囤積和炒房就不絕，穩定房價只是空談”，“中央政府應從政治高度來看待房價問題，在政治上和經濟上都不允許能與中央政府相抗衡的經濟實體和團體存在，才是治國之道”這么一個長篇宏論，其點擊量高達數以千計。可見，房價問題已引發了公眾的相當關注，解決房價問題已成了公眾的祈盼。人們通過“問總理”形式，就是希祈中央、國務院進一步采取措施，徹底解決這個頑疾。

可以說，“問總理”承載著億萬公眾的期待！