民以食為天

農歷歲末年初，最牽動國人心弦的焦點莫過于波及全國21個省級行政區劃的雨雪、低溫、冰凍災害。在同期國務院新聞辦的新聞發布會上，中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文說，我國南方發生的雪災將會對中國糧食越冬作物產生影響。對長江中下游地區而言，油料作物的生產受到比較嚴重的影響。對全年糧食生產的影響，還需要進一步觀察。

據民政部提供的數字，截至2月中旬我國農作物受災面積已達1.77億畝，絕收2530畝。而根據國家統計局公布的統計數據，在糧食獲得大豐收的2007年，全年食品消費價格漲幅已達12.3%。在“民以食為天”這句自古顛簸不破的民諺面前，這兩個數字擺在一起，不由令人對今年的農業生產和糧價走向產生憂慮。

在市場經濟中，價格反映商品的基本供求關系。與一般商品不同的是，糧價不但反映糧食的總供需關系，同時它更是衡量糧食安全水平的指標。“五谷者，萬民命，國之重寶”，糧食安全是一個國家經濟安全與政治安全的重要組成部分。所謂“糧食安全”，國際糧農組織給出的定義是“所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、有營養和安全的食物”。糧食是關系國計民生和社會穩定的特殊商品，是實現人的生存權的基本保障，如果生存權得不到保障，人在社會中的其他權利便無從談起，建設和諧社會也失去了根基。即使是在糧食供應總體正常的情況下，由糧價上漲引發的結構性通貨膨脹也會首先給社會弱勢群體帶來巨大的基本生活壓力。一旦某個社會群體在經濟上和物質上無法獲得足夠的食物，社會的穩定必然受到威脅，同時這與“以人為本”的社會主義國家執政方略也是背道而馳的。

糧食連年豐收，卻非高枕無憂

作為一個發展中的大國，我國在保障自身糧食安全和維護世界糧食安全方面成就卓著，“用占世界7%的土地養活了占世界20%的人口”是一個舉世公認的基本事實。近十年來我國的主要農產品供給做到了總量平衡、豐年有余，糧食自給率始終保持在95%以上，并成為谷物的凈出口國。多年來，世界主要農產品增長份額的20%以上來自我國，1990年至2003年間，每年人均糧食產量增長達5.4%。從2004年到2007年，我國累計增產糧食6930多萬噸。特別是2007年，在上年大幅度增長的基礎上，又增產250萬噸以上，總產量超過5億噸。因為中國政府在解決貧困人口溫飽方面取得了巨大成果，從2006年元旦起世界糧食計劃署停止了對華糧食援助，一度被國外某些人熱炒的“誰來養活中國”也由此成為一個過時的話題。

雖然我國的糧食安全工作成績斐然，但面臨的困難和存在的問題依然不少。農業部部長孫政才在去年年底召開的全國農業工作會議上介紹說：“黨的十六大以來，我國戰勝了洪澇、干旱等重大自然災害，在耕地、水資源日趨緊張的情況下，從2004年到2007年，糧食生產成功實現連續4年總量增加，扭轉了前些年面積下滑、總產下降、單產徘徊的局面，取得了重大突破。從需求看，雖然糧食連年豐收，總產恢復到1萬億斤，但仍當年產不足需。”

隨著經濟與社會的不斷發展，全社會對糧食需求的總量增長是絕對的。根據1996年我國發布的糧食白皮書預計，我國2000年的糧食需求量為5億噸，之后總需求量平均每年增加500萬噸，到2010年糧食總需求預計將達到5.5億噸，2030年大約需要6.4億噸。但是從糧食供給方面看，制約產量增長的因素仍然比比皆是，大體包括以下幾個方面：

1．人的因素。根據糧食白皮書預測，我國的人口增長慣性將持續到2030年左右，屆時中國人口可能將達到16億的峰值，每年人口凈增約1100萬。一方面，人口數量的絕對增加直接導致糧食需求總量的增長，但另一方面，人口結構的變化卻反過來制約著糧食生產。隨著工業化進程的加快，我國農村的青壯年勞動力中的相當一部分選擇了進城務工經商，留在農村的大多是缺乏勞動能力、文化水平不高的老弱婦孺。這便產生了農業生產勞動力投入不足、勞動生產率下降、農業科技推廣難的問題，不但農業粗放經營的狀況難以扭轉，很多土地甚至直接被拋荒，這種情況必然影響到糧食的穩產和增產。

2．地的因素。“人多地少”是我國面臨的客觀發展條件，隨著人口增長和城市化進程的加快，這種局面不但難以改變，反而在加速發展。截至2006年底，我國耕地面積為18.27億畝，比2005年末凈減少460.2萬畝，與10年前相比減少了24億畝，更為嚴重的問題是，減少的耕地大多為良田，留下的耕地中2/3是中低產田。目前我國人均耕地面積僅為1.4畝，不到世界平均水平的一半，伴隨著土地與人口總量的此消彼長，這個人均數字顯然還會不可避免地繼續下降。

有專家指出，為了保證我國糧食安全，全國糧食播種面積大體上需要保持在16.5-17億畝之間。少于16.5億畝，就會出現糧食生產供小于求，糧價就會上漲，如果糧食播種面積連續三年以上少于16.5億畝，糧食安全就會出問題。為了確保糧食安全，中央早已明確提出18億畝是必須保障的耕地底線。但城鎮建設、基礎設施建設、生態環境建設都要占用大量土地，根據目前的發展速度，國務院每年批準占用耕地的建設約為280萬畝，雖然國務院對所有占用耕地的建設項目都提出了明確的耕地補償要求，但全面落實最嚴格的耕地保護制度仍然是一項非常緊迫的任務。

3．環境因素。目前，我國糧食生產靠天吃飯的局面還沒有根本改變。據農業部種植業管理司的官員表示，隨著全球氣候變暖，氣候對農業生產的影響將越來越大，農業自然災害總體呈加重趨勢。不但氣候變化引起的洪水和干旱等極端天氣會影響糧食產量，異常天氣還會給糧食的儲存和轉運帶來不利影響。今年春節前夕我國南方雨雪天氣給人民基本生活保障造成的極大困擾就是最生動的體現。

我國本來就是水資源貧乏的國家，人均可利用水資源量僅為世界平均水平的1/4，并且年度間、區域間分布很不平衡。每年農業灌溉缺水300億立方米，8億多畝灌溉農田中約有1億畝得不到有效灌溉。每年我國因干旱損失糧食占各種農業自然災害損失糧食的60%。中國氣象局的專家表示，氣候變暖后蒸發量相應加大，如果降水量不明顯增加，將會使我國農牧交錯帶南擴。農牧交錯帶南擴將導致沙漠化土壤的面積增加，從而使實際可用耕地進一步減少，這對我國的糧食安全無疑構成了重大威脅。

確保糧食安全，著力多管齊下

糧食安全是為和諧社會保駕護航的基本因素之一。很多人都注意到，今年1月底發布的2008年中央一號文件中，“糧食安全的警鐘要始終長鳴，鞏固農業基礎的弦要始終繃緊”成為再一次被強調的原則。“發揮廣大農民務農種糧的積極性，切實改善以水利為重點的農業生產條件，加快農業科技創新，提高農業抵御自然風險能力”則是中央為確保2008年糧食生產再獲好收成提出的具體方略。

目前，先進的農業科技已經成為確保我國糧食安全的重要砝碼，我國居于世界領先地位的雜交水稻技術就是其中的優秀代表。上世紀70年代，農業專家袁隆平培育的雜交稻畝產已達500公斤，2004年他培育的超級雜交稻畝產達到了800公斤，而時至今日全球的水稻畝產平均也只有200公斤。據不完全統計，我國已經累計推廣雜交水稻60億畝，累計增產稻谷約6億噸，取得了劃時代意義的經濟效益和社會效益。有些人因此認為，只要有新的高產糧種，我國的糧食安全就有保障。而實際上，科技發揮效力需要一系列的配套措施，其中人的因素是第一位的。農業科技發揮實效需要技術推廣渠道、基礎設施投入、農民農技知識培訓等一系列環節加以配套，否則科技的效力將大打折扣。綜合來看，除了深入發展農業技術，要確保未來的糧食安全，我國還需要繼續下大力氣增加投入，繼續出臺有針對性的確保糧食安全的政策，并不斷建立健全有關法規制度。

從中央確保糧食安全的思路和我國糧食安全的現狀看，下一階段的糧食安全工作至少可以考慮從以下幾方面入手：

首先，繼續明確“以我為主保障糧食安全”的基本方針不動搖。隨著市場經濟建設的深入，有些人提出可以充分利用比較優勢，通過國際貿易來滿足我國國內的糧食需求，國內的農業則可以更多地發展附加值高的經濟作物和養殖業。但是，糧食是一種最為重要的戰略物資，任何一個國家都不能放松對這種資源的主導權和控制權。僅以大米為例，2004年全球大米的總貿易量不足3000萬噸，而我國年均消費大米量為1.3-1.4億噸，即便進口世界大米總貿易量的一半也僅能滿足我國1/10的大米需求量。而且，在當前一些國際勢力正想方設法壓制社會主義中國向前發展的情況下，糧食的國際貿易還具有一定政治涵義，在風云變幻的國際政治形勢面前，有時候即便有充足的購買力也不一定能買到需要的糧食。因此，我國必須主要依靠自力更生來解決自己的糧食特別是口糧的供應問題。在此基礎上，可以進口一定量的飼料糧和工業用糧來彌補缺口。

其次，要不斷加大對農業的投入，加強農技推廣，不斷改善農業生產條件，增強農業的發展后勁。有調研表明，目前我國一些地方的農田水利設施因為缺乏資金而年久失修，有的地方還在使用上世紀50年代修建的灌溉設備。另外，農業的散戶經營導致生產成本過高，經濟實力和文化知識都很有限的廣大農民也缺乏使用農業新技術的積極性，從而使得很多良種和好的農業技術得不到及時的推廣。

今年的中央一號文件明確提出了“切實加強農業基礎建設”的方針，從農業投入、惠農政策、發展形勢等各個方面對農業發展進行了部署，今年國家對“三農”的投入也可望超過5000億元。這些政策方針和財力的投入無疑將成為今年糧食奪高產的有力保障。

我國當前農村的生產組織方式也亟待進行新的改革，需要變一家一戶的農業小生產為規模化、現代化、集約化的大生產，變一家一戶生產的只能上集市經營的農業小商品為有組織、大規模、標準化生產的符合現代化國際、國內大市場要求的農業大商品，否則就解決不了人多地少的問題，也無法完成新農村建設的各項任務。而土地流轉、農田水利設施建設等農業生產領域的發展問題，則需要各級政府出面來積極地加以組織引導。當前很多農業生產大戶有集中土地、擴大生產規模的要求，但是現在這種土地集中的做法仍然是相對分散的、無序的，農業生產大戶為集中土地耗費了很多精力，而收效并不十分明顯，與此同時卻又存在著土地拋荒的問題。這時就需要各級土地、農業等部門出面協調，通過合理的土地流轉把分散的土地連成片交由大戶統一生產使用，從而實現土地使用效益的最大化。

第三，不斷提高農民種糧積極性，保證種糧農民收入穩步增加。眾所周知，糧食的供給價格彈性較大，也就是說糧價的微小變動會導致糧食生產的快速擴張或者萎縮。前些年，持續走低的糧食價格和不斷上升的農資價格嚴重挫傷了農民種糧的積極性，農民種糧不但無利可圖甚至出現虧本，由此導致隨后幾年出現糧食播種面積減少，糧食總產量大幅下降的現象。從“十五”開始，國家相繼出臺了以“兩減免三補貼”為主的惠農政策，農民的種糧積極性重新高漲，糧食總產也出現了恢復性增長。

就目前的支農惠農政策而言，有調查顯示，很多農戶認為直補對提高種糧積極性的作用程度有限，而“保護價收購”才是提高種糧積極性的最有效措施。因此，未來還應當進一步探索更多行之有效的政策手段，以保證農民從糧食生產中受益，從糧價上漲中受益。只有這樣，市場經濟條件下的糧食穩產增產才有可靠的保障。

第四，繼續加強耕地保護，堅決守住18億畝耕地這根紅線，這是實現糧食安全的基礎性要件。耕地的數量和質量是決定糧食綜合生產能力的兩大關鍵因素，從數量保護上看，違規亂占耕地搞開發建設、以調整農業生產結構為名在基本農田上搞經濟作物開發等行為必須嚴格禁止；從質量保護上看，重用地輕養地，導致土地再生產能力持續下降，以及占用好地、熟地，補充邊緣地、劣地、生地的行為也必須嚴格加以禁止。國家應當保證土地整理的資金投入，從而提高土地的綜合利用率，征用后長期閑置的土地政府應當收回復耕。

第五，繼續完善糧食宏觀調控體制。除了糧食生產，糧食安全還涉及收購、儲備、調運、供應和市場管理等諸多環節。隨著我國糧食市場的全面放開，糧食購銷主體正日趨多元化，但國有糧食企業仍然是我國糧食流通和儲備的主渠道。初步統計，去年社會各類糧食企業收購糧食超過2億噸，國有糧食企業的收購量仍高于其他市場收購主體。在部分啟動糧食最低收購價預案的省份，國有糧食購銷企業按最低收購價積極入市收購糧食，既發揮了市場主渠道作用，又保護了種糧農民的利益。

2006年末，國家糧食庫存同比增加150多億公斤，庫銷比遠高于聯合國糧農組織確定的17%～18%的安全線。為減少糧食在儲存過程中造成的損失，我國政府還將在今后10年向全國24個省（區）的500萬農戶提供財政補貼，改善其糧食儲存設施。據了解，正式推廣后，我國每年將少損失55億公斤糧食。從以上幾個方面看，我國的糧食安全是有保證的。

要確保糧食安全，就要既有足夠的糧食又使種糧者獲得合理的收入，在市場經濟條件下，穩定糧食價格是實現這兩個目的的重要手段。去年由于世界糧食減產，國內外糧食價差明顯，因此許多國內糧油企業增加了糧食出口以換取更為豐厚的利潤，而這也成為國內糧價上漲的主要因素之一。為了平抑糧價，從去年12月20日到今年元旦，國家相繼出臺了取消小麥等原糧出口退稅、實施加征臨時關稅和對小麥粉、玉米粉、大米粉等糧食制粉實行出口配額許可證管理等措施，以調控糧食價格，確保糧食安全。同時，又嚴格控制玉米深加工項目的盲目發展和出口，并擴大了玉米的播種面積。這幾項措施已經取得初步成效，在出口動力不足、國內市場供應充足的情況下，今年的糧食價格勢必將有所回落。

下一步，還應當繼續建立健全全國性的糧食產銷供求平衡預警監測體系，完善糧食儲備制度和價格形成機制，既加強對糧食收購、加工、銷售企業的保護，又加強對它們的監管，統一糧食內外貿經營管理，以便利用國內國際兩個市場進行糧食的余缺調節，力求實現糧食運輸高效、儲藏安全、調撥及時、轉化有序的動態良性循環。

（作者單位：財政部）