論高校學生管理的立法完善

摘要：高校進行學生管理的最終目的是為了實現國家的教育、實現學生受教育的權利。受教育權是公民的一項基本權利。在我國，由于立法機關的概括授權，使高校學生管理經常與受教育權發生沖突。因此，從法律保留原則出發，認為應從立法的層面上實現二者的協調，保障受教育者的基本權利。

關鍵詞：學生管理；受教育權；法律保留

中圖分類號：G47文獻標志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）06－0137－02

一、概述

高校學生管理權就是高校依據國家法律的規定，在法定職權范圍內，為實現其辦學宗旨，維護正常的教育教學秩序和生活秩序，保障學生的身心健康和合法權益，促進學生全面發展，依法享有的對本校學生的行為進行引導和約束的權力。

高校學生管理的法制化，主要是按照國家的法律調整學校與學生之間的關系，協調處理學校與學生之間發生的各種矛盾，維護學校正常的教育教學秩序和生活秩序，保障學生的合法權益。

當今社會，學生受教育程度已成為人們實現勞動權的一個關鍵因素，受教育權直接影響著人的個性發展權、對社會成果的享受權和對社會發展的參與權。正因為受教育權在現實社會中的極其重要，世界上大多數國家的憲法都已將受教育權作為公民的一項憲法權利固定下來。當今世界，受教育權已成為一項舉世公認的基本人權。早在1948年的《世界人權宣言》第26條就規定：“人人都有受教育的權利”，“教育的目的在于充分發展人的個性并加強對人權和基本自由的尊重”。我國憲法第46條、教育法第9條也明確規定了公民的受教育權，把受教育權確定為公民的一項基本權利。

高校進行學生管理權的最終目的是為了實現國家的教育，實現學生受教育的權利。我國的《教育法》只是對學生的權利作了原則性的規定，沒有規定學生權利的具體表現及實現的途徑，不具有可操作性。《高等教育法》把對學生的管理權籠統地授予高校，立法機關立法的缺陷使高校的學生管理權經常與作為基本人權的受教育權發生沖突。

為高校的學生管理提供充分的法律依據和保障，并使得具有公權性質的管理權與學生受教育權實現良性的互動，應進一步完善與高校學生管理工作有關的立法。

二、高校學生管理與法律保留

高校對學生的管理，有其必要性、正當性、合理性，但在涉及學生受教育權等基本權利問題時，高校對學生的管理不應實質性地損害或剝奪受教育權利本身。為此，對于影響公民受教育權的重要事項，如招生、勒令退學、開除學籍這種使學生喪失受教育機會的事項，應由立法機關的法律來規定，即學校在依法行使學生入學決定權、學籍處分權等有關受教育權的獲得或喪失的權力時，應適用“法律保留”原則。

法律保留原則最初由德國人奧托·梅耶提出，指的是為了抑制行政權的恣意，對國民權利、自由的限制，不允許由行政權來進行，而必須保留給立法權（法律）。法律保留原則今天成為法治國家所奉行的一種公民基本權利限制制度，該制度強調任何情況下對基本權利的限制都必須以代議機關（國會）通過的法律為準。

所謂“法律保留”（Gesetzsvorbehalte）是指對基本權利的限制只能由立法機關的法律做出。在法國1789年《人權宣言》中，就已有法律保留原則的宣告。《人權宣言》第5條規定：“法律有權禁止有害于社會的行為。凡未經法律禁止的行為即不得受到妨礙，而且任何人都不得被迫從事法律所未規定的行為。”與《人權宣言》第6條“法律是公共意志的表現，全國公民都有權親身或經由其代表去參與法律的制定”相結合，《人權宣言》第5條可以被解釋為，只有人民可以對自身的權利進行限制，只有人民通過立法機關表達的公意才可以限制公民的行為。在嚴格的法律保留原則下，有權力對基本權利做出限制的只能是立法機關，這意味著，如果國家對基本權利的限制沒有立法機關制定的法律的依據，則當然被認定違憲。

與法律保留原則相關，還有如下原則也用來作為審查對基本權利限制是否合憲性的標準。（1）法律的明確性原則，是指法律對公民基本權利所作的限制必須內容明確，能夠對公民的行為作確定性的指引。立法機關縱然可以通過制定法律來限制公民基本權利，但法律規范在對象、措施、范圍以及針對哪種基本權利上必須非常明確具體，使公民可以從該規范中明確獲知自己應當如何行為。“明確性原則”是對“法律保留”原則的補充和細化，是為了防止因為限制性規范內容模糊而造成基本權利被過度限制。（2）重大性原則。重大性原則是指對于涉及基本權利的“重大事項”必須制訂法律，對于涉及基本權利的“一般事項”可由立法機關授權行政機關制定行政法規。這一理論是為了適應現代國家職能的擴大，如果嚴格要求一切涉及基本權利的事項都必須由國家立法規定，就會造成立法機關的負擔過重和國家效能的低下，而授權行政機關立法則可以緩解這一問題。從強調人權保障的角度，重大性原則也可表述為：“立法機關不得隨意授權行政機關對涉及基本權利的事項做出規定，對于涉及基本權利的重大事項必須由法律予以保留。”（3）授權明確性原則。與“重大性理論”相關的另一個制約立法機關的原則是所謂“授權明確性原則”。“授權明確性原則”是指，立法機關對行政機關的授權在目的、范圍和內容上必須明確。按照這一原則，立法機關雖然可以授權行政機關就涉及基本權利的事項制定行政法規，但授權的內容、目的及范圍必須明確，而行政機關在制定行政法規時，只能就執行法律的細節性、技術性的事項加以規定，不得逾越授權的限度。

三、加強高校學生管理的立法

法律保留原則要求涉及基本權利的“重大事項”必須制訂法律，因此各國對受教育權的限制和剝奪的具體內容多由法律來規定，行政機關和學校只能在法律規定的范圍內作具體細化。

在我國法律中體現法律保留原則的是《立法法》第8條規定的只能由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項和第9條可以授權國務院來制定行政法規的事項。但法律保留的范圍過窄，沒有把涉及公民基本權利和重要權利的事項(如對學生受教育權的限制和剝奪)列入保留的范圍。

我國憲法以基本權利的形式確認了公民享有教育權，但《教育法》第28條、《高等教育法》第41條規定高等學校“對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分”，這就相當于把受教育權這一基本權利的限制籠統地授予了高等學校，這違背了法律保留原則。

受教育程度已成為人們實現勞動權的一個關鍵因素，并直接影響著人的個性發展權、對社會成果的享受權和對社會發展的參與權，由全國人大代表共同制定的憲法確定為基本權利，對其限制也理應由能夠代表人民意志的立法機關進行。特別是對學生開除學籍和退學處理的情形，根據法律保留原則，應由全國人大及其常委會做出明確規定，高等學校應根據法律明確授權的范圍、條件、程序來限制和剝奪學生受教育權。

行政權是執行權，是執行立法機關法律和行政法規的權力。根據《立法法》第71條規定，部門規章規定的事項屬于執行法律行政法規的事項。憲法和立法法對于規章制定權的根據是：“根據法律和行政法規，制定規章”。也就是說，只有在法律、行政法規對某一問題已有規定，規章才能就同一問題作具體化規定，沒有法律、行政法規根據的規章不能成立。根據法律保留原理，教育部作為行政機關，無權代表全體人民制定限制或剝奪公民受教育權的規章。教育部發布的《普通高等學校學生管理規定》規定了取消入學資格的情形，并在第27條規定了應予退學情形，第54條規定了學校可以對學生給予開除學籍的情形，它作為一個部門規章，在沒有法律的明確授權的情況下，對涉及到學生基本權利的事項，無權做出限制或剝奪的規定。

高校要建立正常的教學活動秩序，需要完善的規章制度來保障實施，以便對于學生違反規章制度、有損集體利益、有礙順利實現教育目標的行為實施管理。管理是一種教育手段，是對學生過錯行為的一種否定和強制性糾正，是在學生身心完全能夠承受的前提下采取的教育措施。在學生走向自律之前，他律是必經的途徑，是對學生進行的引導和矯正，因此高校需要自主的管理權。

在尊重高校辦學自主管理權的同時，高校做出剝奪和限制學生受教育權這一憲法性權利時，應依據法律明確規定其事由、范圍與效力，學校不得擅自以校內規范性文件為依據實施處分，學校的規章制度只能在現有的法律規定下進行細化，不得自行創設新的規范，這是法律保留原則之基本要求。高校享有的自主管理權應得到法律的確認和保護，但自主管理必須遵循法治的原則，在法律的范圍內管理。

學校的退學處置影響學生求知權和工作權，也會改變學生在學校的身份，因此，學校對學生強制退學需適用法律保留原則，以此規范和約束學校的退學權。在其他不涉及學生基本權益的方面，如學校的作息時間、教學安排、評優獎勵制度、住宿管理規定、學生的服裝和儀表、作息時間規定、宿舍規定等都屬于管理關系，可以由學校規章制度自行決定。

結合以上的分析可以看出，在當今知識經濟時代里，剝奪受教育權要比侵犯某些人身權、財產權的后果更嚴重。由于《高等教育法》等立法概括性空白授權的缺陷，導致了現實中高校對學生管理權的行使處于混亂狀態。受教育權是公民的基本權利，只有立法機關的法律擁有對受教育權進行限制或剝奪的權力，大學僅憑內部規則就剝奪、限制學生基本的受教育權，不符合行政法上的法律保留原則。在法治社會中，既要保護受教育者基本權利，又要維護高校學生管理權。因此，為了協調二者之間的關系，應由立法機關通過制定法律來限制公民基本權利，并在對象、措施、范圍等方面規定的非常明確具體，以保障受教育權這項基本權利。

參考文獻：

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