稅收競爭與協(xié)調(diào)：綜述與啟示

摘要：稅收協(xié)調(diào)的動力并非來自競爭本身，或許更多的是對競爭的恐懼以及模仿效應。稅收協(xié)調(diào)具有潛在收益。在人頭稅籌集財政收入有限的前提下，稅收協(xié)調(diào)會提高效率。也就是說，如果所有轄區(qū)同時提高資本稅，那么所有轄區(qū)都將增加稅收收入，進而改善公共服務水平。同時，由于國家資本總量固定且轄區(qū)是同質(zhì)的，資本稅的增加并不影響資本的分配結(jié)構(gòu)。

關鍵詞：稅收競爭；稅收協(xié)調(diào)；資本流動

中圖分類號：F810.2文獻標志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）06－0017－02

一、經(jīng)典的稅收競爭模型

關于稅收競爭的論述始于1956年Tiebout著名的《地方支出的純理論》一文。文章認為，在可以選擇地方政府的情況下，居民可以通過在政府間的遷移來尋求自身偏好的稅收與公共支出組合。稅率反映了地方政府提供公共品的成本。在均衡時，公共品的供給是有效的，即“以腳投票”。根據(jù)該分析，稅收競爭是有效的。1972年Oates將Tiebout模型拓展到地方政府吸引流動性廠商的競爭。他認為，為了獲取流動性資本，地方政府很可能會爭相降低稅收以吸引投資，這種稅收競爭的結(jié)果必然導致地方公共品的供給不足。因此，地區(qū)間的稅收協(xié)調(diào)是有必要的。然而，直到20世紀80年代后期源自Tiebout和Oates思想的現(xiàn)代稅收競爭模型才真正被建立起來，學術界一般稱之為標準或經(jīng)典稅收競爭模型。其中，最為著名的是Zodrow-Mieszkowski模型（簡稱Z-M模型）。

1986年Zodrow和Mieszkowski在《庇古、蒂布特、財產(chǎn)稅與地方公共品供給不足》一文中，將Tiebout思想加以模型化，即著名的Z-M模型。該模型假定：存在大量的同質(zhì)轄區(qū)；國家的總資本存量固定，但可以在轄區(qū)間自由流動；每個轄區(qū)的資本和固定要素只生產(chǎn)一種商品；公共服務是“公共提供的私人品”，僅本地居民受益，不存在外部效應；只有兩種稅：對資本所得征收的“財產(chǎn)稅”和人頭稅；地方政府的目標在于本地居民福利最大化等。在上述前提下，研究表明：隨著轄區(qū)的增加，轄區(qū)間的競爭將導致所有轄區(qū)內(nèi)財產(chǎn)稅消失，而僅僅依賴人頭稅。只要轄區(qū)的數(shù)量足夠多，每個轄區(qū)都將無法影響資本的稅后回報率，即各轄區(qū)的資本供給具有完全彈性，從而對高流動性的資本征收的任何稅都將轉(zhuǎn)嫁到非流動要素上。因此，該模型意味著如果某個轄區(qū)降低稅負以獲得更多的資本，那么就會出現(xiàn)稅收“向底部競爭”（race to the bottom）。由于該模型假定“轄區(qū)同質(zhì)”、“總資本量固定”，因此，資本所得零稅率的狀況并未出現(xiàn)，但各轄區(qū)政府都發(fā)現(xiàn)對資本征稅會導致資本外流，進而降低當?shù)毓べY水平和土地租金，最終導致公共支出減少。因此，稅收競爭將導致所有轄區(qū)的公共服務供給不足。

經(jīng)典競爭模型的結(jié)論表明，稅收協(xié)調(diào)具有潛在收益。在人頭稅籌集財政收入有限的前提下，稅收協(xié)調(diào)會提高效率。也就是說，如果所有轄區(qū)同時提高資本稅，那么所有轄區(qū)都將增加稅收收入，進而改善公共服務水平。同時，由于國家資本總量固定且轄區(qū)是同質(zhì)的，資本稅的增加并不影響資本的分配結(jié)構(gòu)。實證研究似乎也證明了上述結(jié)論。Wildasin（1989）利用基本模型估算了在所有轄區(qū)均為小規(guī)模的情況下，稅收競爭導致的效率損失，因稅收競爭而導致的公共服務供給不足通過中央政府向地方政府的補貼來彌補。以美國為樣本的研究表明，在不考慮政府間轉(zhuǎn)移的情況下，地方政府支出的效率損失約占地方總支出的8%，而中央政府的補貼更要占到40%。但當加入“政府間轉(zhuǎn)移”后，這兩個比例分別降至0.6%和10%。

二、經(jīng)典稅收競爭模型的拓展

20世紀90年代以來，關于稅收競爭的文獻風起云涌一般出現(xiàn)，稅收競爭研究對象很快從國內(nèi)的轄區(qū)拓展到國家間的稅收競爭。這些研究通過改變一個或幾個前提，對經(jīng)典稅收競爭模型進行了廣泛的拓展，從而對稅收競爭的效應得出不同結(jié)論，進而對稅收協(xié)調(diào)的必要性展開討論。歸納起來大體上包括以下五個方面：

（一）不同質(zhì)轄區(qū)

基本模型中同質(zhì)轄區(qū)的假設包括兩層含義：轄區(qū)規(guī)模相同且人均資本量相等。這顯然與現(xiàn)實狀況相去甚遠。于是一些學者開始研究在轄區(qū)不同質(zhì)的條件下，基本模型的結(jié)論會發(fā)生怎樣的改變。這些研究大體沿著三個方面展開：轄區(qū)規(guī)模不同（Wilson，1991；Bucovetsky，1991）；人均資本量不同（Wilson，1991）和國家債務規(guī)模不同（Krogstrup，2002）。Wilson（1991）和Bucovetsky（1991）通過引入規(guī)模不同的轄區(qū)間的“不對稱稅收競爭”對基本模型進行了拓展。他們假定存在足夠大的轄區(qū)可以影響資本的稅收回報率，那么較大的轄區(qū)就可以征收較高的稅率，因其不太關心由稅收導致的資本外流。轄區(qū)間的稅收差異會導致資本分配的低效率，即資本由規(guī)模大的轄區(qū)向規(guī)模小的轄區(qū)流動，因此轄區(qū)間需要進行稅收協(xié)調(diào)。但由于規(guī)模小的轄區(qū)可以從稅收競爭中受益，所以這種稅收協(xié)調(diào)很可能在政治上遇到阻力。這一結(jié)論似乎在歐盟得到了印證，歐盟中規(guī)模較小的愛爾蘭、盧森堡和瑞典等國的資本稅率確實相對較低，并且不愿意執(zhí)行歐盟的協(xié)調(diào)政策。這意味著規(guī)模較小的國家應征收較低的資本稅，而稅收協(xié)調(diào)會得到大國的支持和小國的反對。

（二）存在貿(mào)易和要素流動

在基本模型中只有一種商品，既不存在轄區(qū)間的國內(nèi)貿(mào)易也不存在國家間的國際貿(mào)易。Wilson(1987)分析了存在轄區(qū)間貿(mào)易的情況，在基本模型中加入第二種商品后發(fā)現(xiàn)，稅收競爭會導致同質(zhì)轄區(qū)生產(chǎn)的專業(yè)化。一些轄區(qū)采用低稅、低支出策略生產(chǎn)資本密集型產(chǎn)品；而另一些轄區(qū)則采用高稅、高支出策略生產(chǎn)勞動密集型產(chǎn)品。而稅收競爭導致效率損失的重要根源來自個人消費商品組合的差異化。因此，從提高居民消費福利水平來看，稅收協(xié)調(diào)是有必要的。國際貿(mào)易也會對稅收競爭效應產(chǎn)生影響。Janeba和Wilson（1999）在基本模型中加入了一大國與世界其他國家間的商品貿(mào)易和資本流動，研究表明只要存在最優(yōu)商品關稅，資本所得稅稅率就不會降至零，因為在資本市場上大國具有一定的壟斷性。但稅收競爭仍會導致低稅率和地方公共服務的供給不足。在不存在最優(yōu)商品關稅的情況下，各國都試圖利用資本補貼來影響貿(mào)易條件，因此，結(jié)果是無法確定的。

（三）政府目標的選擇

基本模型中假定地方公共服務是個人消費函數(shù)中的一個變量。但公共服務的形式不但包括基礎設施等還包括以再分配形式提供的社會保障等。在上面提到的文獻中，都假定政府目標旨在使本地居民福利最大化。但公共選擇學派則認為，政府也是“經(jīng)濟人”，要實現(xiàn)自身利益最大化，最明顯的就是政府預算規(guī)模的不斷擴張，至少政府會受到尋租利益集團的嚴重影響。在Edwards和Keen（1996）模型中，假定政府目標在于同時實現(xiàn)居民福利和自身福利最大化，結(jié)果得到一個折中的結(jié)論。從而他們認為，在這種情況下，稅收協(xié)調(diào)不一定是有益的。因為這將形成有利于公共部門擴張的政府“卡塔爾”。而稅收協(xié)調(diào)所帶來的居民福利效應也是不確定的，這取決于稅收協(xié)調(diào)所帶來的稅收收入增長與稅收競爭導致的資本稅收入減少之間的比較。在現(xiàn)實世界中，財政選擇是政治經(jīng)濟力量均衡的結(jié)果，它同福利最大化不一致，因此對稅收競爭還是協(xié)調(diào)的選擇取決于做出這一決策的政治機制。

（四）存在外部性

在基本模型中假定公共服務由相互獨立的轄區(qū)提供，不存在跨邊界的外部效應。然而，一些公共品確實存在較強的正外部性。由于各轄區(qū)在提供公共品時忽略了這些外部受益，從而導致公共品的供給不足。Bjorvatn和Schjelderup（2001）研究表明，如果公共服務通過對流動資本征稅來融資，那么正外部性會破壞稅收競爭。這意味著相互獨立轄區(qū)中的某一個通過降低稅率來吸引流動資本，同時它也會意識到，其他轄區(qū)的資本外流會導致該轄區(qū)的公共服務水平下降，通過外部效應進而會對本轄區(qū)居民的福利水平產(chǎn)生負效應。對于純國際公共品來說，這兩種效應是可以相互抵消的，也就不存在稅收競爭的動力。因此，受益的外部性與流動資本稅收的存在會降低稅收協(xié)調(diào)的必要性。在不完全競爭市場或存在大規(guī)模轄區(qū)的條件下，一國政府可以將部分資本稅負擔出口到其他國家。

（五）稅種的非唯一性

在基本模型中由于勞動是固定的，因而勞動所得稅就相當于人頭稅。然而，如果勞動供給是有彈性的，那么勞動所得稅就會影響勞動與休閑選擇。從這個角度看，勞動所得稅并非最優(yōu)的收入來源。Bucovetsky和Wilson（1991）的研究表明，當所有轄區(qū)都規(guī)模較小時，它們?nèi)匀黄弥粚趧铀谜鞫悺＿@是因為對各轄區(qū)來說資本的供給彈性是無窮大，而勞動與休閑間替代彈性則是有限的。也就是說，稅收競爭會導致小國的資本所得稅的消失而大國會保留資本所得稅，但由于大國經(jīng)常忽略因稅收導致資本外流和勞動供給下降的負效應，也會使公共服務供給不足，這意味著稅收協(xié)調(diào)或許是有必要的。

三、結(jié)論與啟示

上述討論使我們很難就稅收競爭必然帶來稅收協(xié)調(diào)得出一個清晰的結(jié)論。絕大部分研究都討論了稅收競爭有害還是有益的，但很少有人討論稅收競爭所帶來的損失或收益的大小。通過上述稅收競爭與稅收協(xié)調(diào)理論的評述，我們大體可以得出以下結(jié)論：一是在來源地課稅原則下，資本的流動性越強，稅收負擔由資本向勞動轉(zhuǎn)移的越多，來自資本的稅收收入就越少，公共品供給水平相應越低；二是在來源地課稅原則下，國家規(guī)模越大，面臨的因資本流動而導致的資本稅下降的壓力越小；三是一國產(chǎn)業(yè)集聚水平越高，資本流動所導致的稅率下降壓力越小。