交通投融資可引入房地產稅

近年來中國地方政府的借債規模大幅度提升，這引發了多方面的公共關注。不少地方政府通過借債進行基礎設施建設，并認為這是合理有效的通行做法，期待設施水平的提高能帶來經濟效益，進而產生足夠的政府收入來還債。

但在具體的實施過程中，卻暴露出了很多問題。比如說，有的設施雖然可以收取使用費，但是收費往往不足以支撐運營成本，更不可能產生足夠的利潤來償還初期建設成本。有的設施可能帶來可觀的經濟效益，但政府可能缺乏足夠的稅收安排來收取足夠資金還債。更有甚者，有的設施需要巨額投入，但是能否帶來相應的社會經濟效益，卻仍有疑問。

美國在長期實踐中積累了很多經驗和教訓，形成了一些相對成熟的運作機制。本人以明尼蘇達州（簡稱明州）的公共地表交通相關設施，暨具有較高“公共性”的公路、公交系統和地方老路為例，來分析美國交通設施投融資模式。

政府對交通的財稅投入

滿足了“公共性”的特定設施需要政府的投入，究竟由哪一層政府來擔負相應的財政責任，則取決于設施受益的空間范圍。公共服務的受益人集中在特定地域的話，設施成本理應由相應層級的地方政府來支付；公共服務的受益人分布越廣，則適合中央政府來承擔更多的責任。

把這項原則應用到美國的交通設施方面，可以很清楚地看出各級政府對道路體系的責任劃分。首先，全美的高速公路網絡，主要受益范圍是全國，投入主體是聯邦政府。其次，區域級的高速公路，受益范圍主要在本州，則由州一級的政府來承擔。最后是地方性的街坊道路，其最主要的受益人是當地的房地產業主，因為道路設施質量直接影響到他們的交通可達性和房地產價值。因此，美國的地方道路往往依賴于地方政府的房地產稅。

如果忽略道路系統的公共性，過度依賴向直接用戶收費，政府財稅投入不足，可能帶來多方面的問題。其實，從美國和其他國際的經驗看，也都有過很多次收費公路投資失敗的例子。這不是因為經營管理上的疏忽，而是道路系統公共性的一個佐證。要降低國內的物流成本，盡早實現系統性的道路免收費，根本的解決途徑也許還有賴于加大政府對交通的財稅投入。

在責任分擔原則下，美國交通設施的資金分別來源于聯邦政府、州政府和地方政府。首先，聯邦政府對高速公路和公交系統的撥款主要來自于聯邦燃油稅，不過也有少部分來自其他專用稅收，或者一般性政府財稅來源。

1956年美國通過的Federal—Aid Highway Act 確立了交通專用的聯邦燃油稅，其出發點是基于“使用者付費”的基本原則。在當時，各種車輛的燃油效率比較接近，燃油消耗也就成為駕駛行為（也就是駕駛者受益程度）一個方便的衡量方式。因此，以燃油稅為交通專用資金，在當時是符合經濟有效性的，因為燃油稅的負擔和駕駛者的受益程度是大體匹配的。

在很多州，更大部分的交通資金其實來自州和地方政府。以明州為例，2003年明州交通經費中，一小半來自于州政府，具體主要包括州政府自己的燃油稅（將近50%），汽車登記稅（將近40%）和汽車銷售稅（將近10%）。除此之外，還有小部分的州政府資金來自于州政府發行的債權，以及直接的道路收費等。

此外，地方政府資金始終是交通設施投入的一大組成部分。在明州所有交通設施的支出里，地方政府的資金占了將近三分之一。這些資金主要來自地方房地產稅、特別征收、地方銷售稅，以及少量的直接用戶收費。

從燃油稅向里程收費的改革

美國從五十年代逐步建立起來的交通財政體系曾經取得很大的成功，但進入21世紀以來，因為交通財稅增長趕不上交通需求的提高等原因，現有的交通財政體系開始面臨挑戰。美國國會先后組織了兩個專門委員會評估全美的交通發展現況，研究報告一致認為，美國聯邦和州政府以燃油稅為基礎的專用交通基金體制不足以提供足夠的未來交通資金，美國必須急切地尋求新的交通投融資手段，以替換或者補充現有交通財稅機制。

為了解決燃油稅和車輛駕駛日益不匹配這個問題，這幾年來美國在積極探索的方案之一是里程收費。在美國處在里程收費探索前沿的有俄勒岡、華盛頓和明尼蘇達等州，其中最為成熟的是俄勒岡的Oregon Road Usage Charge。俄勒岡的里程收費嘗試始于2001年，當時的試點項目只選擇了44個參與者，其后又有多輪不同形式的試點。2013年七月，俄勒岡通過了法案SB—810。根據該法案，將征集5000個駕駛者，對他們征收每英里1.5美元的里程費，同時退還每加侖30美元的州燃油稅。行駛里程的確定可以有多種選擇，包括智能手機定位、衛星GPS定位和駕駛者自己申報等。

當然，從燃油稅向里程收費的改革，涉及的不單是純粹的技術問題，還需要很多政策方面的研究，例如民眾認知度和接受程度、決策程序和制度設計、多級政府之間的銜接，以及政策轉型期的過渡，等等。

溢價歸公在交通財政中的運用

單純以交通使用者為對象來定義的“使用者”付費，往往忽略了如房地產業主和開發商等其他收益對象，使得他們得以免費獲取了好處。如果能有合適的財稅手段，讓這些房地產業主和開發商也分擔適當的交通財稅責任，不僅可以補充緊缺的交通資金，還可以提高這個交通財政系統的經濟有效性。

事實上，中國在推進高速城市化進程的同時，也登上了國際上溢價歸公研究和實踐的風口浪尖。以中國的“土地財政”來說，國內有很多爭議，甚至有人認為是推高房價的罪魁之一。我卻覺得幾十年來不斷完善的土地批租制度，從好的方面看，是非常成功的中國式溢價歸公。基礎設施的改善帶來土地價值提高，政府以市場化的批租手段（而不是行政劃撥或私下協商）得到較高的土地財稅，可以用來支持進一步的基礎設施建設，形成一種價值創造和溢價歸公的良性循環。

當然，目前的土地財政制度也有一些亟待改進的弱點，以一次性征收的出讓金作為政府當期開支的財源，財政持續性堪憂。未來的一個改進方向，我想應該是從目前這種“一次性土地財政”（土地批租）向規范的“常年化土地財政”（房地產稅）轉變，并輔以適當的民眾參與和決策權力，讓溢價歸公透明化、制度化和常年化。

（本文由CBF記者凌云霄根據美國明尼蘇達大學公共事務學院副教授趙志榮在7月11日上海金融與法律研究院主辦的“城市化與地方債務風險”研究成果發布會上所作報告整理而成，文章不代表本刊觀點）