排污權交易的倫理理性與經濟邏輯

[摘要]政府作為環境保護的“守夜人”是出于環境的倫理需要。但由于理性有限與行政強制的僵硬特征，單純依靠政府的行政手段難免產生諸如征收費用不合理、不靈活、低效率等現象。為了有效、充分使用環境的可持續發展效應，政府應該在可控范圍內實行排污權交易。法律也必須奠基排污權交易的三大基本制度：信用制度、沖抵制度和排污主體的自主排污制度。由政府總攬的排污權交易制度的成功運轉最終還將依靠政府自身監督機制的健全。

[關鍵詞]排污權；交易；倫理

[中圖分類號]D922.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)06－0094－03

一、排污權倫理理性分析及其不足

在人類歷史的漫長歲月里，環境被想當然地看作可以自由利用的公共財產。這種認識及其對生產污染的不設防結果就是：伴隨市場經濟的逐漸發達而產生的日趨嚴重的污染。經濟學家庇古在二十世紀初率先把這種生產污染稱之為生產的外部不經濟，并認為外部不經濟性不能由市場調節自行消除，只有依靠國家或政府采取稅收(后人把這種稅收稱為庇古稅)的形式，才能將污染成本內化為企業的生產成本。但是，庇古稅實施以來，也產生了一些嚴重的問題。首先，在排污收費制度下，企業只要達到政府規定的排污標準，就沒有進一步的動力去減少排放量。換言之，庇古稅未能有效地實現污染成本的內在化。其次，由于信息不對稱，政府難以事先確定排污標準和相應的最優費率，這將導致政府盲目地而不是科學地收取排污費，與理想的治污狀態相距甚遠。再次，如果法制監督不完善，政府收費可增加政府尋租的幾率。所以，僅憑政府的行政手段難以有效地治理污染，這就需要尋求新的突破。而科斯定理似乎為我們打開了市場調節解決環境利益保護的新的匣子。因為，科斯定理主張通過產權的明確界定及其交易，實現將企業生產過程中的外部成本內在化。以此觀之，如果把排污認定為一種可以明確規定的權利且受法律保護，那么，生產的外部不經濟性就可通過權利市場的調節而轉變為企業生產的內在經濟性。受其啟發，1968年美國經濟學家戴維斯提出“排污權”交易的概念。換言之，排污權或環境污染權就成為一個既是行政依法賦予的、但又可依法交換的權利。

從國際社會的情況來看，近年來排污權及其相關的環境使用權的交易經濟得到了廣泛的發展。戴維斯1968年提出“排污權”后，排污權交易首先在美國1970年開始實行的《清潔空氣法》中逐漸得以應用并于1990年以后取得了不錯的成績。受此影響，國際社會正在積極推廣排污權交易制度。1996年，二氧化碳排放權交易作為新生事物在歐洲登場，英國政府決定從2002年開始，在國內各企業間實行自由買賣的二氧化碳排放量交易制度；澳大利亞的新南威爾士州等州，已經實施可交易的排放行動計劃；根據智利的《環境大法》，智利鼓勵采用包括可交易的排放許可證、可交易的水權等經濟刺激手段；哥斯達黎加環境資源法則引入了可交易的再造林賦稅優惠政策以與國際社會的排污權進行交易(造林國從排污國得到補貼)。

二、排污權的經濟理性分析

一般地，政府在抽象的道德規范指引下對排污權利的規定與控制，很難、也不能精確、詳細。這就必然衍生出像排污主體減排乏力等傳統問題。然而，在政府控制、規范基礎上引進市場機制調節排污的思路確定后，就必須對排污權進行精確度量，以便交易。所以，以交易的眼光看，排污權可以看作是權利人在符合法律規定的條件下向環境排放污染物的用益物權——使用公共環境的權利。它與一般的許可證制度存在差異。在實踐中，環境污染許可證有兩大類：一類是特殊的難以由環境自凈能力消除的、或偶發的即刻產生影響的污染許可證。如《放射性同位素與射線裝置放射防護條例》規定的放射性污染許可證，《環境噪聲污染防治法》規定的排放偶發性強烈噪聲的許可證等等。另一類是建立在環境自凈能力基礎上的、在污染物排放總量控制下的污染許可證。這一類許可證是以污染物排放總量控制為前提的，是在總量控制額度范圍內頒發的許可證。如《水污染防治法實施細則》規定的水污染許可證。前一種環境污染產生的危害較大且存在難以消除等特點，因此這類污染越少越好，鑒于市場功能的局限，由生產或教學等必不可少的活動所產生這類污染而取得的相應的許可證，不能買賣。而后一類以污染物在一定地區、范圍內的排放總量控制為前提的許可證，是政府可控范圍內的污染，只要確認的總量指標科學、監督到位，這類污染對人類的影響就比較小，而且允許其的買賣，鼓勵在污染可控范圍內的排污權的經濟利用，可以最大限度地發揮環境容量的效益。我們所說的排污權或污染權就是這后一類的許可證所規定的權利。在性質上，排污權作為一種環境使用權是對環境共有權利的一種使用權處分，形象的理解就好比土地使用權從公有土地所有權中分離出來一樣。同樣，就像政府通過控制土地的總體規劃而掌握土地發展權一樣，政府通過駕馭污染物的環境總容量而控制著環境的可持續發展權。

從法哲學的角度看，權利現象的邏輯依據無非是人倫與經濟理性兩個方面，通常所說的“公平與效率”是這種邏輯的簡單的描述。為確保個體的獨立性與完整性，所以，由人倫理性推導出來的權利往往就是身份權利或與身份有關的權利，不可交易；反之，一切由經濟理性推導出來的權利或兼具效率理性的權利現象往往具有資產或商品的性質，具有可交易性。實踐表明，排污權是政府可控范圍內的用益物權，其權利的流通和重組將有利于經濟的可持續發展和環境效益的最大化，因而排污權具有商品的屬性可以儲蓄、流通。以市場經濟所具有的人類有限理性和道德能力有限的邏輯觀之，排污權交易制度一方面鼓勵企業嚴格控制排污的各種努力；另一方面，排污權市場也將優化資源配置，在相同排污總量的范圍內提高經濟效率、擴大經濟規模；并且，排污權的市場調節也將減少行政審批制度所產生的特有的低效。

所以，從經濟邏輯來看，排污權是對環境自由利用的一種否定，是對環境經濟利用的一種規劃。這種權利不是“天賦”的自然權利，而是經濟發展到一定階段(市場經濟發展到20世紀70年代以后)產生的權利。排污權制度既承認一定總量范圍內的合理性污染，又提倡對環境污染進行嚴格限制；既防止企業在生產過程對環境的過度污染，又鼓勵企業在一定范圍內發展生產、擴大經濟總量；既要允許企業對環境實施一定的污染，又要鼓勵企業積極改進設備，減少排污總量。可見，排污權既體現了人類對環境的非經濟方面的社會福利的追求，又體現了人類對效率(在小于等于污染的總量范圍內節省生產成本提高經濟效益)的追求。這就使得排污權在符合人類倫理要求的同時具有經濟理性的意義。庇古政策的有限性或不完全成功的根源在于：他缺乏環境容量的總體理念的指導，錯誤地預設了市場調節與環境利益的完全對立性前提。現代科學研究和發展倫理使我們奠定了這樣一種寬容的倫理觀念：一定程度的環境污染是允許的，也是可控的，只要社會福利的增長不以犧牲他人的福利為代價。既如此，可控的排污、排污權以及由此產生的排污權交易就可能存在一個資源優化配置的帕累托準則：合理的排污權交易制度。

三、排污權交易的制度安排

(一)加強政府調控以實現排污權交易的倫理理性

由于市場本身的唯利性，從總體上看，環境保護的責任應該由政府承擔，即政府實現排污權交易的倫理理性，市場在政府規范的前提下補充政府控制的不足。審視排污權交易的各道環節，我們認為，政府尤其應該在確定排污權的初始分配和對排污環節、交易環節嚴格監督方面行使權力及承擔責任。

1、排污權的初始分配。從國外的立法及我國的試點情況看。可轉讓排污權立法的關鍵一步是科學合理地確定排污權的初始分配。所謂排污權的初始分配，就是在一定區域范圍內，環境保護部門依據該區域內環境質量要求，確定一個時期內污染物排放總量及濃度控制指標，通過許可證的形式，將排放總量與控制指標以有償方式分配給有關排污者。排污權的初始分配要以環境標準為依據，以污染物總量控制為目的，以污染物申報登記為基礎，以一定的成本為取得排污權的前提。“以環境標準為依據”就是符合相關環境標準特別是污染物排放方面的國家或地方標準；“以污染物總量控制為目的”就是根據環境允許負荷量和環境自凈容量，對區域內各污染源的污染物的排放總量實施有效控制，確保環境質量；“以污染物申報登記為基礎”，即需要取得可轉讓排污許可證的單位或個人，必須首先向所在地的環境保護部門申報登記在正常作業條件下排放污染物的數量和濃度，并提供防治污染的有關技術資料；“以一定的成本為取得排污權的條件”，即凡直接排污都需付費，排污權為有價商品，不能無償從國家取得排污權。當然，可能在有些國家也有無償取得的規定，但我國必須是有償取得的方式。政府要為排污權的初始分配的合理性承擔責任。

2、嚴格監督排污權的經濟性使用、儲備、沖抵、轉讓或買賣。市場是一只看不見的手，它既有通過經濟刺激促進環境保護的正面功能，也有在追逐最大化經濟利益刺激下的破壞環境的負面功能。排污權作為政府在總量控制下的人為規定的權利，容易受到不法利用環境的侵蝕。比如，排污而不申報就可能使得排污權的使用、儲備、沖抵、轉讓或買賣等制度設計形同虛設，最后完全否定排污權制度。總的來說，政府的監督重點應該是：企業對排污的量和排污剩量以及由此產生的交易活動。在排污主體的排污權使用環節上，政府要對排污主體的排污種類、種類的加總量進行完全的監督和控制；對排污剩量的確定與交易上，要精確確定企業在許可證范圍內使用的量與累計的在許可證范圍內已經使用的排污量之差，防止排污主體在超范圍排污的同時使用假“排污剩量”進行交易、獲得非法贏利。當然，政府還要對轉讓過程中可能出現的一些無序現象加以規范，保證轉讓、買賣排污許可證行為有利于環境保護。另外，排污剩余也可能像貨幣流動性沖擊金融市場一樣沖擊人類的公共環境，因此，企業即使在許可的范圍內排污，也要建立排污備案制度，以便保證排污在某一時間段和空間范圍內的環境合理性。也就是說，所有的排污剩量的轉讓、使用必須符合總量控制的時間標準、地域標準。否則，如果這些剩余突然一起使用，將會嚴重破壞環境。

(二)發揮市場調節以實現排污權交易的經濟理性

正如買賣商品必須要對商品進行分類、劃定單位和制定交易規則一樣，為了發揮市場的作用，同時也為了排污權更好的交易，我們必須對排污權交易的單位、交易的環節以及交易的經濟政策作出體制性安排。概其要者，應該規定以下一些經濟制度。

1、確認排污權的信用制度。排污權的信用制度在西方被稱之為排放減少信用制度，即排放剩余量(即企業累計的在許可證范圍內尚未使用的排污量)可以像貨幣儲蓄一樣存儲和支取于模擬的排污銀行。即考慮到企業轉產或治污設備的更新，企業有償取得的排污權可能全部富余或部分節余，這全部或部分的排污權富余，可以經由主管機構的證明而存入排污銀行，可備日后自用、或買賣或借用于他人。排污銀行政策的內容可以包括：排放信用的所有權；排放信用所有者的資格；排放信用的管理發放、持有、使用的條件等等。可以看到，排污銀行政策對排污權交易計劃的實施有重大促進作用。如果沒有排污銀行，污染源單位對污染物進行超額治理將對本單位毫無利益。反之，如果排污銀行政策發揮其預期的作用，存入銀行的“排放減少信用”能夠成為公司的確定財產，并得到法律的保護，那將完全能夠滿足企業減少污染的經濟理性。并且，就像真正銀行可以創造金融衍生工具一樣，排污銀行也可以發行債券、甚至可以發行排污股票或吸收排污抵消的綠色造林的股票、期權等。如因在1997年出售“環境服務”而得到200萬挪威元收入的哥斯達黎加，于1998年在美國芝加哥股市首次拋出減少溫室氣體證券，哥斯達黎加總統和世界銀行行長出席了交易儀式。這種新興的金融制度與金融產品為國際范圍的排污權交易開創了一個新發紀元。

2、確立區域范圍內的沖抵制度。所謂沖抵制度，就是指以一處污染源的污染物排放削減量來抵消另一處污染源的污染物排放增加量或新污染源的污染物排放量，抑或以歷史上的排放減少信用抵消現實的污染物排放量。沖抵制度的本質就是在總量控制的基礎上在新舊污染源之間、不同的污染物之間以及同一企業在不同的歷史時期污染量之間的折算。它可以允許企業把節余的排污權買賣，也可以允許在日后擴大生產規模的基礎上使用。當然，沖抵制度必須立基于一定時期與一定范圍內的總量控制的基礎上。也就是說，所有的排污剩量的轉讓、使用必須符合總量控制的時間標準、地域標準。可以預期的是，這種國內范圍的沖抵政策在未來也一定可以在全球范圍內得以實現。

3、確立各單位在污染排放總量范圍內自主排污的制度。這在美國叫氣泡政策，所謂氣泡，是指將眾多排污點想象為位于一個理想的氣泡內，或將由多個排枵點排放的污染物總量比作一個氣泡。氣泡政策著眼于控制整個氣泡的污染物總排放量，而不是氣泡內每個排污點的排放量。一般地，企業可能存在多個污染點、多種排污物，并且不同的污染點、排污物的治理成本不同，如果可以給企業一個在總量范圍內的排污、控污的選擇權，企業將會經濟地考慮、選擇排污的點與排污物。換言之，企業可以在排污總量范圍內，能以成本為指標進行排污、控污的管理。當然，政府實施該項政策，需要對環境污染、環境質量各種指標進行精確評估，并且對治理范圍內的各種污染物質的總量進行定時、定量的科學計算。

四、完善排污權交易的管理體制——代結語

由上可知，排污權交易制度要能成功運轉，主要取決于政府管理科學、監督到位。而我國還在試點階段的排污權交易制度，由于環保部門經費不足，也由于環保部門本身缺乏法制監督，就遇到了“灰色交易”的困擾；加之，由于“零供給”等原因，試點工作業已處于停滯狀態。可以理解的是，“灰色交易”的困境的產生原因是：“誰來監督監督者”這樣一個權力監督悖論。而“零供給”的產生原因是：我國人口豐富，經濟發展規模較大，環境容量相對不足。我們認為，解決“零供給”的問題，必須要有世界眼光。比如，2006年由14家英國企業和機構組成的、有史以來人用求購廢氣的最大采購團蒞臨成都，與四川企業面對面洽談“廢氣”大單。而解決監督問題的思路，還要依賴政府體制的改革。這叫解鈴還須系鈴人。首先，深化環境權利至上觀念。在我國與西方國家進行人權與主權的交鋒過程中，我國證成了人的生存權的根本性與至關重要性理論，這無疑是對世界的貢獻。毫無疑問，人的環境權利是人的不可或缺的生存權利。科學的發展觀也以可持續發展的原理說明了環境保護的重要性。但是，在政府主導型市場經濟建設的我國，地方政府存在著非常明顯的追逐GDP的不良傾向。盡管這種不良傾向正在扭轉中，但也還需要觀念上的進一步鞏固和制度上(例如政績考評制度)的不斷完善。其次，強化環境保護部門的權力。為了實現排污權交易的倫理理性，需要加強政府部門對排污權交易的監督，而這需要我國環境保護部門擁有強硬的權力。我國現階段排污許可證制度對企業的約束和督促作用比較薄弱，企業即使超過了許可證規定的額度排污，環保部門也無法采取關停等措施。甚至罰款都難，只有把正式許可證換成臨時許可證而已。這就需要在立法層面提強化環保部門的權力，使其在地方一級政府面前擁有“話語權”；同時面對企業的不法行為，擁有完全制止的權威。比如環保部門能給不法污染企業以較重經濟處罰甚至剝奪其污染的資格。最后，大幅擴大環境保護部門的辦公編制和提高辦公經費。排污權交易的成功取決于兩大環節：起始環節的科學估算和交易環節的嚴格監督。這就需要較高的管理成本。它一方面需要購買大量的監督設備，另一方面也需要擴大環保部門的人員編制。國家環保總局環境與經濟政策研究中心在對上海、江蘇、廣東、吉林、重慶、云南六省的排污許可證實施情況調查后認為，基層環境保護部門人手的不足已經成為排污許可證制度實施的最大障礙。也許，這樣加重國家負擔爾后又轉嫁到企業的做法，會影響企業參與國際市場的競爭能力。但是，要是沒有這種有力度的體制改革，這項排污權交易制度可能只能演變為為了完成上級下達的任務而不得不開展的一項“作秀”活動。

[責任編輯：孫 巍]