欠發達地區農村公共事業發展推進機制探討

[摘要]欠發達地區農村公共事業發展嚴重滯后，加快發展十分緊迫和必要，我國已具備加快農村公共事業發展的經濟、政治和桂會條件。欠發達地區農村公共事業發展必須堅持以科學發展觀為指導，按照統籌城鄉經濟社會發展的要求，構建城鄉公共事業發展的新的投入與保障機制，通過改善投入機制、強化動力機制、完善管理機制、健全保障機制、培育激勵機制、加強監督機制加以推進。

[關鍵詞]欠發達地區；農村公共事業；推進機制

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)06－0076－04

近年來國家從財政投入著手，在農村社會發展方面采取了一系列措施，但農村公共事業發展依然呈現明顯的“短腿”，占全國總人60％的農村居民僅享用了20％左右的醫療衛生資源，農村中學生是城市中學生的4倍，而享受到的國家中學教育經費僅占38％。教育、衛生、文化、社會保險等各項事業發展滯后，公共服務嚴重不足，已成為農村發展中的瓶頸，尤其是廣大中西部欠發達地區的農村，公共事業的發展更為落后，這種狀況不符合社會主義社會的本質，制約全面建設小康社會目標的實現。大力發展農村公共事業是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，對于提高廣大農民的生活質量和綜合素質，實現社會公平、正義，加快社會主義新農村建設的進程十分緊迫和重要。

一、欠發達地區農村公共事業發展現狀

實施家庭聯產承包責任制前，農村公共事業是由政府和集體統一管理，農業生產基礎設施、公共服務設施集體統一建設、集體使用和受益。如教育、醫療衛生基本上是由鄉村舉辦，由民辦老師和“赤腳”醫生唱主角，公共事業費用由集體承擔。實行家庭承包責任制后，原有的農村公共事業管理體制隨之瓦解，政府將農村公共事業發展建設的責任下移，并且按田畝向農民征收各種農業稅。鄉鎮政府和縣市政府為發展重大項目向農民征稅時，所征之稅大多只用于鄉鎮及縣里的建設項目，如修路、建橋、辦廠等改善城鎮的公共事業，公共基金難以返回農村。村委會承擔當地的辦學設施、民辦教師工資、路橋建設、灌溉工程、醫療等公共事業的費用。農村稅費改革前，村委會還可向農民征收集資辦學等費用用于公共事業的建設。減免農業稅后，村委會這條財路堵死了。而欠發達地區農村交通落后，信息閉塞，對公共事業的投資回報微薄，社會資本也不愿意進入。為了解決農村公共事業建設資金嚴重不足問題，很多村干部還是依靠社區習俗來籌集和管理公共事務，推行了“一事一議”的村民自治制度。但其效率低下而且難以貫徹，有的農民還存在著“搭便車”的心理，不愿承擔相應義務。加上管理不善，有些村干部在本來就來之不易的公共事業經費中貪污挪用現象也時有發生，加劇了欠發達地區農業生產基礎設施薄弱、農民抵御自然災害和病蟲害的能力低下。同時農村原有的一些公共設施也不斷破壞或年久失修，農民飲水難、行路難，公共娛樂設施十分缺乏，文化生活單調；教育、醫療衛生條件差，小孩“上學難、上學貴”，農民“看病難，看病貴”；農村社會保障制度不健全，保障能力弱，農民“因災致貧、因學致貧、因病致貧、因病返貧”等現象普遍。這些事實的客觀存在，暴露了欠發達地區農村公共事業落后的窘相，成了制約農民生活質量提高的突出的民生問題。

欠發達地區農村公共事業發展的問題之所以突出，主要還是國情和體制所決定的。長期以來，我國是在生產力落后，國力非常薄弱的條件下搞工業化、現代化建設，國家投入主要集中在工業和城市，農業和農村長期為國家建設提供積累，自身發展受到制約。改革開放以來，由于國家發展戰略的需要，政府的財政投入先是重點向沿海地區傾斜，其公共事業也相應地獲得了優先發展的機遇，而對中西部地區的發展支持力度相對較小，其公共事業發展的資金投入自然也就有限。加上城鄉二元經濟結構長期并存，城市的公共事業建設資金基本由政府承擔，農村公共事業建設重擔只能落到基層政府和村委會頭上，而基層政府因經濟發展滯后，每年上繳的財政稅收本來就困難，能用到農村公共事業的建設資金就少而又少。農村作為國家財政的重要稅源，每年要向政府上交相應的農業稅，而國家對公共品的供給重點卻在城市，向農村供給的公共品有限，這種公共品的供給機制嚴重違背了公共品供給的受益原則、公平原則。為改變這種不合理的狀況，中央政府提出要實現城鄉統籌發展，實施了農村稅費改革，減免了農業稅，切實減輕了農民負擔。隨著新農村建設的廣泛展開，國家對農村堅持了“多予少取放活”的方針，經濟欠發達地區農村的公共事業的發展也迎來了一個新的契機。

二、欠發達地區農村公共事業發展的可能條件

發展倫理要求遵循公正原則和利益分享原則，欠發達地區農村的公共事業的發展令人堪憂的現狀，全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會，都要求加快農村公共事業的發展。同時，我們也開始具備加快農村公共事業發展，建設社會主義新農村的條件。首先從經濟條件看：2007年10月11日國家統計局發布了《從十六大到十七大經濟社會發展回顧系列報告之十五：國際地位進一步提高》的報告，報告指出，“黨的十六大以來，我國國民經濟平穩快速發展，經濟總量躍上新的臺階。2003－2006年，我國國內生產總值(GDP)年均增長10.4％，大大超過世界經濟平均增長4.9％的水平。2006年，在國際貨幣基金組織統計的180個國家和地區中，我國經濟增長速度居第11位。同時，我國的經濟總量(GDP)迅速增加。按匯率法計算，2006年已達26452億美元，居世界的位次由2002年的第6位上升到第4位，占世界GDP總量的比重由2002年的4.4％提高到5.5％。黨的十六大以來。我國人均國民總收入翻了一番，人民生活水平和質量顯著提高。繼2002年突破1000美元后，2006年我國人均國民總收入突破2000美元，達2010美元，比2002年翻一番”。改革開放以來，沿海地區經濟發展取得了驕人的業績，經濟總量先后躍上幾個臺階。“2006年東部地區國內生產總值128593億元”，它們以占全國12.5％的土地和38.9％的人口，創造出占全國60.98％的國內生產總值和61.6％的地方財政收入。我國內地隨著改革開放的深入和工業化的推進，經濟實力也明顯增強，尤其是城市的經濟社會發展水平有了明顯提高，發展環境、生活條件有了明顯改善。隨著我國經濟總量和經濟發展速度的迅猛增長，沿海地區經濟實力的日益雄厚、內地經濟實力的增強，“沿海反哺內地，工業反哺農業，城市反哺農村”已成為可能，欠發達地區農村的公共事業發展的經濟條件已基本具備。

其次，從政治條件看：改革開放以來，黨和國家根據我國經濟社會發展所處的歷史階段的特征，實施非均衡發展戰略，對沿海地區和城市給予了更多的優惠政策，加上長期以來城鄉二元經濟結構的客觀存在，沿海和城市得到了更快的發展，沿海和內地之間、城鄉之間發展嚴重失衡、差距日益擴大，造成一系列的社會矛盾與危機。我們現在所處的發展階段恰恰也是矛盾突顯時期，如忽視社會矛盾與危機的化解，必將影響我國現代化的進程，對此黨和政府高度重視。黨的十六大提出全面建設小康社會的奮斗目標；十六屆三中全會提出樹立和落實科學發展觀，統籌城鄉經濟社會發展；十六屆四中全會按照構建社會主義和諧社會的要求，強調要注重社會公平，合理調節國民收入分配格局，采取有力措施解決地區之間和部分社會成員收入差距過大的問題，逐步實現全體人們共同富裕；十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的大戰略；黨的十七大強調加快推進以改善民生為重點的社會建設；國家還先后實施西部大開發戰略和中部崛起發展戰略，在財政、信貸、稅收等方面給予了中西部地區重點扶持，鼓勵和支持中西部地區加強基礎設施建設，大力發展公共事業；特別是隨著新農村建設大政策的出臺，政府對農村堅持“多予少取放活”的方針，全面取消農業稅，采取了一系列的惠農政策與措施，把基礎設施建設和公共事業發展的關注目標轉向了農村。這些足以說明欠發達地區發展農村公共事業的政策條件、政治條件前所未有的好。

再次，從社會條件和農民自身的條件看：近些年來。社會各界對“三農”問題給予了高度的關注，學者、傳媒、各界有識之士、實業家們紛紛為“三農”問題吶喊、建言獻策，政府高度重視，農村公共事業發展的社會輿論氛圍非常有利。欠發達地區的廣大農民對公共需求的愿望日益增長，他們普遍要求提高收入、改善生活待遇，實現自我發展，渴望早日實現共同富裕。尤其是在體驗了城市便利的公交、優雅的公園、潔凈的公廁、寬闊整潔的街道、漂亮的綠化帶以及城里人所享有的一流的教育與公費醫療、法定的休息日、有保障的退休金等等公共事業后，他們對改善農村的教育事業、醫療衛生事業、文化體育事業、公共基礎設施、環境管理和社會保障條件，提高公共服務質量的愿望更加強烈。

三、欠發達地區農村公共事業發展推進機制

推動欠發達地區農村公共事業發展，必須堅持以科學發展觀為指導，著眼于農村全面小康社會的實現和農村和諧社會的構建，著眼于改善農民的民生狀況，切實提高廣大農民的生活質量，創新工作思路，按照統籌城鄉經濟社會發展的要求，構建城鄉公共事業發展的新的投入與保障機制。

1、改善投入機制。加快欠發達地區農村公共事業的發展，政府應發揮主導作用，首先要加大對農村公共事業發展的財政投入力度。在農村稅費體制向城鄉統一稅制變遷的同時，政府應對農村公共事業發展進行責任調整，承擔更多的責任，統籌城鄉公共事業的協調發展。各級政府要切實貫徹公共事業發展的重點轉向農村的方針，確保國家財政新增教育、衛生、文化等事業經費和固定資產投資增量主要用于農村，逐步加大政府土地出讓收入用于農村的比重。要堅持“以工促農，以城帶鄉”原則，積極調整財政支出結構、固定資產投資結構和信貸投放結構，建立對農村公共事業投入增長的穩定機制，保證欠發達地區農村公共事業建設穩定的資金來源，切實加強農村基礎設施建設、加大農村公共服務投入、完善科技推廣服務體系、信息服務體系、加大對農村教育、醫療和社會保障、扶貧的支持力度，推動欠發達地區農村公共事業的穩步發展。

其次，要改革公共財政管理體制，規范財政開支，保證有限的資金可以投入去推進農村公共事業的發展。欠發達地區農村公共事業發展滯后的直接原因在于大多數基層政府財政本來就困難，而有限的財政資金浪費也較嚴重，能投入到農村公共事業發展的資金非常有限，因此要通過體制變革來規范財政開支。①全面實施以“鄉財縣管”為核心內容的鄉鎮財政管理方式改革。在堅持鄉鎮財政的預算管理權、資金所有權和使用權、財務審批權“三權”不變的前提下，以鄉鎮為獨立核算主體，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的財政管理方式，由縣級財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支，有效地控制鄉鎮財政支出，緩解財政收支的壓力。②實行省直管縣的財政體制，改革收支劃分、體制補助、基數、稅收返還、轉移支付、財政結算、資金調度、專項資金補助、債務償還、市對縣的補助等財政分配關系。③著力優化資金的支出結構，將農村中小學教育經費、醫療和社會保障資金納入縣、市、區財政預算，由縣、市、區統一發放教師工資；④減少各種不必要的開支，如精兵減政府，精簡各類檢查評比活動、取消村級招待費、壓縮“攤派性”的報刊雜志征訂等，以緩解財政壓力，減輕農民負擔。

再次，要積極拓寬投入渠道，使其投入主體向多元化方向發展。金融機構、國有企業、民營企業、社會團體，發達地區、城市、熱愛農村公共事業人士、慈善機構和村民等均可以成為投入主體。應廣泛宣傳、積極倡導和大力支持它們參與其中，拓寬經濟欠發達地區農村公共事業發展投入渠道。要改革農村金融體制，努力形成商業金融、合作金融、政策性金融和小額貸款組織互為補充、功能齊備的農村金融體系，探索建立多種形式的擔保機制，引導金融機構增加對農村公共事業發展的信貸投放。要爭取發達地區的對口援助、社會知名人士和慈善機構的捐贈；廣泛動員社會各界參與扶貧，倡導城區向欠發達地區開展捐贈活動。要大力對村民進行宣傳和教育，使其自覺自愿地為自身的公共事業發展積極踴躍地籌資投勞。

2、強化動力機制。欠發達地區農村公共事業發展滯后的根本原因在于農業是效益低的弱勢產業，農村經濟落后。弱質的農業，落后的農村經濟是難以支撐起龐大的農村公共事業體系的，必須有工業化、城鎮化、信息化、市場化提供動力，西方國家在工業化、城鎮化、信息化完成后農村公共事業的發展態勢良好的事實充分證實了這一點。因此，強化農村工業化、城鎮化和信息化進程是推進經濟欠發達地區農村公共事業發展的有效動力。一要立足本地資源優勢，大力發展工業，或通過招商引資興辦工業，抓好工業園區建設，有條件的地區還可發展旅游業，促進工業化水平的提高，為農村公共事業發展提供經濟動力。二要堅持科教興農，以科技進步為手段提高農業綜合生產能力和農業競爭力，優化農業技術推廣，切實提高農民的科技文化水平，真正把科技進步作為加速農村經濟和社會發展的強大原動力。三要圍繞農村經濟和社會事業發展的各個方面，加快農村通訊技術和設施、網絡技術和設備的建設，大力發展涉及農村的電子商務服務、電子政務服務、數字圖書館服務、網絡數據庫服務、網絡信息咨詢服務等農村網絡信息服務業，積極推動現代信息技術和信息資源在農村經濟和社會事業各個領域的應用，不斷提高農村基礎設施的信息化水平、農業經濟管理農村行政管理的農村信息化水平和農村社會服務的信息化水平，通過農村信息化帶動農村公共事業的發展。四要加快城鎮化的進程，逐步改變城鄉分割的體制，形成城鄉社會經濟協調發展的機制，統籌城鄉經濟社會發展，推動城鄉一體化，通過城鎮化促進農村公共事業的發展。

3、完善管理機制。要建立符合市場經濟要求的社會事業管理制度，合理劃分政府與市場的責任，形成以政府為主導，政府、社會和市場多主體參與、協同推進農村公共事業發展和提供公共服務的機制。要堅持城市優勢資源向農村輸送，城市基礎設施向農村延伸；城市帶動農村，實行城鄉統籌，逐步建立城鄉一體化的農村公共事業發展決策機制。要堅持“公共財政向農村傾斜、公共服務向農村輻射、社會保障向農村覆蓋、實事工程向農村延伸”的原則，不斷加快農村公共事業發展，使公共服務更多的深入農村惠及農民。要進一步探索農村公共事業發展與管理的規律，按照農村公共事業運行與管理的要求加強管理。要建立質量標準，樹立服務意識，做到科學管理，尊重客觀事實，改變靠經驗、拍腦袋的做法，確保農村公共事業規范有序地發展、運行。要完善村民自治管理制度，逐步弱化鄉鎮政府的政權職能，完成由行政管理向公共服務職能的轉換，培育農村民間組織，保障村民的民主自治權力。

4、健全保障機制。為促進欠發達地區的社會公平、保證農村公共事業發展的穩定推進，必須健全保障機制。要大力推進農村新型合作醫療，建立完善農村合作醫療保險制度和救助制度，保障農民“病有所醫，治有所償”。要建立健全財政保障制度，嚴格執行“鄉財縣管”的財政收支制度，確保欠發達地區農村教育、文化、衛生、社會保障等各項社會事業發展所需的經費。要建立完善的農民教育培訓的保障機制，切實提高農民科技文化水平。要建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度，優先保證農村“五保戶”供養、特困戶生活救助、農村災民救助的物資與經費。要積極探索建立農村最低生活保障制度。要鼓勵和支持先富個人和先富地區、政府機關、企事業單位、社會團體、慈善機構在農村開展社會慈善、社會捐贈、群眾互助等社會福利活動，以推動農村公共事業的發展。要在健全和完善相關法規同時，出臺專門的《欠發達地區農村公共事業發展促進法》，對欠發達地區農村公共事業的發展、公共資源使用和保護措施做出明確詳盡的規定，保障農村公共事業發展、運行和管理依法進行。

5、培育激勵機制。農村公共事業發展的人才匱乏，而且有限的人才也不斷地外流，所以政府應采取相應的激勵機制，吸引、鼓勵和支持優秀人才，不斷地給農村公共事業的發展“輸血”。 政府機關應制定相關的優惠政策，吸引和鼓勵高校優秀畢業生到欠發達地區去“支農、支醫、支教和扶貧”，改變欠發達地區農村中小學師資、醫務人員、農技人員等匱乏現狀。同時鼓勵城市骨干教師、醫務人員對他們的工資福利、晉級晉職給予特殊優惠，以充實農村公共事業發展的中堅力量。進一步鞏固和發展欠發達地區農村的“兩基”教育，結合農業結構調整、發展特色農業和生產實際的需要，開展針對性強、務實有效、通俗易懂的農業科技培訓，培育新型農民，激勵農民去提高自身科學文化素質和農業技能，引導和支持農民致富，為推進農村經濟社會發展積蓄內能，從而提高農村公共事業發展的“造血”功能，在力所能及的范圍內積極地為本地公共事業的發展出資獻力。大力加強農村精神文明建設，引導和激勵當地農民發揚艱苦奮斗、自力更生的精神，各盡所能，為農村的公共事業發展提供精神動力，共同建設美好家園。

6、加強監督機制。公共事業建設項目涉及公眾的利益或安全，為防范人為暗箱操作，消除腐敗現象，必須加強監管。要強化國家監督機關的監督職能，依據相關的法律法規，加強對欠發達地區農村公共事業發展、公共資源使用和保護等方面的法律監督。要實行公開透明的管理機制，實行鄉、村兩級政務公開、事務公開、財務公開，增加公共資源使用的透明度，實行全方位、全過程的科學管理和監督。加強對農村公共事業發展建設規劃和具體環節、建設資金的收支使用狀況、建設成果的質量進行有效監督。對建設要監督是否符合規劃，對使用要監督公平不公平，對管理要監督嚴格不嚴格，對質量要監督合格不合格。要充分發揮人民群眾、社會團體、村民的監督作用，村民還可經選舉成立督查組，對農村公共事業建設的全過程進行追蹤監督，使農村公共事業建設成為“陽光工程”。

[責任輯：崔 穎]