論我國(guó)行政壟斷及其法律規(guī)制

摘 要：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)合并對(duì)于優(yōu)化資源配置、形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)具有工具性價(jià)值。然而這種市場(chǎng)行為如果以行政力量強(qiáng)制干預(yù)的話，并不必然達(dá)到這些效果。從某地發(fā)生的政府強(qiáng)制合并企業(yè)一案說(shuō)起，對(duì)行政壟斷的表現(xiàn)、危害以及法律規(guī)制做出一些思考。

關(guān)鍵詞：企業(yè)合并；行政壟斷；法律規(guī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）06-0301-01

1 企業(yè)合并中濫用行政壟斷力的表現(xiàn)

1.1 強(qiáng)制企業(yè)進(jìn)行合并

強(qiáng)制企業(yè)合并俗稱“拉郎配”，是指行政主管機(jī)關(guān)違背企業(yè)經(jīng)營(yíng)者意愿，以行政力量強(qiáng)制兩個(gè)及其以上企業(yè)合并。盡管我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，行政對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度得到極大的控制，但離企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的要求還是有一段距離。行政機(jī)關(guān)鮮有赤裸裸地干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的情況，而是通過(guò)行政命令、政策調(diào)整等手段間接強(qiáng)迫企業(yè)接受合并。企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)較學(xué)校更明顯，通過(guò)合并轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)張規(guī)模的同時(shí)，可能出現(xiàn)合并后生產(chǎn)管理效率下降，產(chǎn)品質(zhì)量降低、阻礙技術(shù)革新等問(wèn)題。

1.2 干預(yù)企業(yè)自由合并

干預(yù)企業(yè)自由合并，即對(duì)于自愿合并的企業(yè)，行政部門(mén)由于種種原因提出各種條件限制、阻礙合并，對(duì)合并進(jìn)程造成影響的情況。一方面，行政部門(mén)對(duì)企業(yè)合并進(jìn)行的監(jiān)控是非常必要的，企業(yè)合并極易造成生產(chǎn)力集中，形成壟斷，導(dǎo)致消費(fèi)者利益及其他生產(chǎn)者利益受損。另一方面，行政部門(mén)的這種權(quán)力的使用必須得到制約。否則，行政權(quán)力必將干預(yù)合并企業(yè)的生產(chǎn)管理，影響合并企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益。孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”

2 濫用行政壟斷的危害

2.1 妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成和發(fā)展

我國(guó)要建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，必須以完善的市場(chǎng)體系為基礎(chǔ)，必須建立起全國(guó)統(tǒng)一、開(kāi)放的大市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品、資源的自由流通、優(yōu)化配置。而行政壟斷總是以某地區(qū)、某部門(mén)的利益為著眼點(diǎn)，將該地區(qū)、部門(mén)的經(jīng)濟(jì)封閉起來(lái)，“閉關(guān)自守”、盲目排外，割斷與其他地區(qū)、部門(mén)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，阻擋商品的自由流動(dòng)，導(dǎo)致市場(chǎng)四分五裂，出現(xiàn)大大小小的條塊分割，直接破壞全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一開(kāi)放。從而無(wú)法發(fā)揮各地的優(yōu)勢(shì)，阻礙建立高度專業(yè)化和嚴(yán)密分工的市場(chǎng)體系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生命力就在于公平競(jìng)爭(zhēng)，在公平競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)下，市場(chǎng)資源得到優(yōu)化配置，經(jīng)濟(jì)效率得到提高。而行政壟斷必然扼殺市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致市場(chǎng)資源的偏誤配置，從而扭曲了市場(chǎng)機(jī)制。對(duì)企業(yè)而言，有競(jìng)爭(zhēng)才有壓力，有壓力才有動(dòng)力，有動(dòng)力才有效率，行政壟斷也扼制了它們競(jìng)爭(zhēng)能力的增強(qiáng)。

2.2 侵害了市場(chǎng)主體的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)

市場(chǎng)主體是構(gòu)成市場(chǎng)的基本要素，市場(chǎng)主體享有充分的經(jīng)濟(jì)自由是市場(chǎng)得以運(yùn)行的基本條件。經(jīng)濟(jì)自由在法律上集中體現(xiàn)為市場(chǎng)主體具有相對(duì)的獨(dú)立性、自主性，擁有充分的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，不受任意干預(yù)，不被外力強(qiáng)迫和干涉。但是，行政壟斷為排斥、限制和妨礙競(jìng)爭(zhēng)，往往以行政命令的方式干涉、限制市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)迫市場(chǎng)主體從事(或不能從事) 某種交易，嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)、合法經(jīng)營(yíng)權(quán)。

在公平競(jìng)爭(zhēng)充分展開(kāi)的市場(chǎng)機(jī)制下，優(yōu)勝劣汰、適者生存的結(jié)果必然使得消費(fèi)者成為最大的贏家，以最優(yōu)價(jià)格獲得最佳產(chǎn)品和最佳服務(wù)。而行政壟斷卻往往限定消費(fèi)者的購(gòu)買(mǎi)行為，損害了不特定的多數(shù)消費(fèi)者的利益。在實(shí)行地方保護(hù)主義的地區(qū)， 落后工業(yè)被保護(hù)，消費(fèi)者的選擇權(quán)被限制，購(gòu)買(mǎi)不到高質(zhì)量、低價(jià)格的商品。

3 行政壟斷的法律規(guī)制

3.1 我國(guó)現(xiàn)行禁止行政壟斷立法的不足

(1)立法形式散亂。

我國(guó)至今沒(méi)有一部完整統(tǒng)一的反行政壟斷法法典，甚至綜合性的反壟斷法法典也未能出臺(tái)。現(xiàn)有的一些反行政壟斷規(guī)定散見(jiàn)于眾多的法律、法規(guī)和規(guī)章中。既有以全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的基本法表現(xiàn)出來(lái)的，如1993《中華人民共和國(guó)反不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》(第7條) (1993年)；又有以國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)表現(xiàn)出來(lái)的，如1987年《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》(第15條)；還有以部委行政規(guī)章以及地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)和地方政府制定的地方性規(guī)章甚至以政策形式表現(xiàn)出來(lái)的，如《成都市反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)條例》。諸多立法形態(tài)的反壟斷規(guī)定由于缺乏統(tǒng)一的立法依據(jù)作指導(dǎo)，往往表現(xiàn)出中央與地方或地方與地方之間的規(guī)定不一致，甚至相互沖突的現(xiàn)象，無(wú)法構(gòu)建一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的反行政壟斷法律體系。

(2)行政壟斷的形式限定過(guò)窄。

反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法第7條規(guī)定的行政壟斷有三種，其一是強(qiáng)制交易行為，即“限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品”；其二是限制正當(dāng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，即“限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)”，其三是地區(qū)封鎖行為，即“限定外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)”。這是列舉式的規(guī)定，但行政壟斷行為是多種多樣的，并不只限于這三種典型形式。行政權(quán)的輻射力、滲透力之強(qiáng)，在行政規(guī)劃、行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制這些依職權(quán)的行政行為中，可能以種種貌似合法的手段設(shè)起行政壁壘。

3.2 國(guó)外對(duì)行政壟斷的立法規(guī)定

世界各國(guó)的立法實(shí)踐中， 多將行政壟斷置于反壟斷法之列。根據(jù)美國(guó)《謝爾曼反托拉斯法》第一條和《克萊頓法》第七條之規(guī)定，企業(yè)合并泛指一個(gè)企業(yè)取得其他企業(yè)的財(cái)產(chǎn)或股份的情況。根據(jù)德國(guó)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第37條規(guī)定將企業(yè)合并范圍擴(kuò)大到一個(gè)或者幾個(gè)企業(yè)直接地或者間接地對(duì)另一個(gè)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)方面施加顯著影響的所有方式，個(gè)體包括取得財(cái)產(chǎn)、取得支配權(quán)、取得股份及其他任何方式。

3.3 我國(guó)規(guī)制企業(yè)合并中行政壟斷力濫用的法律對(duì)策

行政壟斷力在企業(yè)合并中的濫用是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期難以完全避免的現(xiàn)象，但隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它必將退出歷史舞臺(tái)。然而，其自身是難以自動(dòng)消除的。為此，必須尋求規(guī)制其濫用的對(duì)策。筆者認(rèn)為，主要有以下幾個(gè)方面值得努力：

(1)加快反壟斷立法。

我國(guó)反壟斷立法必須從中國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，把維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為立法的雙重使命。為此，首先在立法中要注意借鑒西方國(guó)家已經(jīng)比較成熟的反壟斷法律。其次，明確反壟斷法的核心是“打破行政壟斷，限制市場(chǎng)壟斷，鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)”。力求通過(guò)反壟斷立法及實(shí)施，真正打破行業(yè)壟斷和地方保護(hù)主義。

(2)建立完備的責(zé)任體系， 加大反壟斷的震懾作用。

鑒于行政壟斷的特殊性，在反壟斷法中專章單列行政壟斷是很有必要的，應(yīng)對(duì)行政壟斷的含義、表現(xiàn)形式等作出明確規(guī)定，同時(shí)嚴(yán)格行政壟斷的法律責(zé)任：包括行政責(zé)任，如責(zé)令改正、罰款，對(duì)責(zé)任人員的行政處分；民事責(zé)任，如停止侵害、賠償損失、消除影響等，乃至刑事責(zé)任。建立一套完備、嚴(yán)厲的責(zé)任體系。

參考文獻(xiàn)

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［3］孔祥俊.中國(guó)現(xiàn)行反壟斷法理解和適用［M］.北京：人民法院出版社， 2001.