省以下財政體制改革的經濟學思考

摘 要：在當前縣鄉財政危機尚未得到完全解除的今天，許多專家學者提出了自己的意見，省管縣作為經濟強省浙江的特色制度創新，得到了許多人的首肯，認為應該在全國普遍推行，而是否應該如此，筆者認為還需謹慎把握。

關鍵詞：省管縣；市管縣；政府職能

中圖分類號：F20 文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）06-0291-01

1 市管縣的利與弊

1.1 市管縣的歷史沿革

所謂“市管縣”體制，就是由地市級的城市政府領導縣級政府的管理體制。目前在全國普遍實行的“市管縣”體制是于1983年在江蘇省首先付諸實施的。江蘇省正是改變了先前人為制造的城鄉分離、市縣分治的體制，蘇南地區的城市工業才得以順暢地向農村輻射，初步形成了城鄉互動、以城帶鄉的格局，為經典蘇南模式的形成提供了制度保障。回顧二十多年來江蘇市管縣體制的實踐，整體來說，相對于之前實行的地區、專區體制來說，它的積極效應要大得多。

1.2 市管縣的歷史意義

（1）城鄉同建、共同發展。

（2）發揮了中心城市對農村發展的帶動作用。

（3）增加了市域規模和經濟總量，有利于在更大范圍內集聚和配置生產要素；有利于形成以中心城市為核心、以市域為腹地的城鎮體系；有利于中心城市自身的發育、成長、壯大，從而輻射和帶動區域經濟社會的發展；有利于城鄉重大基礎設施的統一規劃和建設，從而實現區域發展格局的優化。

（4）實現了城市和農村的優勢互補。

1.3 市管縣的體制內涵

“市管縣”體制的形成主要通過以下幾種途徑：一是“地市合并”，即將地區行署與該行署駐地的地級市合并，建立新的地級市政府以領導周圍各縣。二是“劃縣入市”，即將周圍地區一定數量的縣劃歸地級市政府領導。三是“撤地建市”，即將該地區原來沒有地級市，現將地區行署機關撤銷，或將某一縣級市升格為地級市，或在行署機關的基礎上建立地級市政府機關，并由新建的地級市領導周圍各縣。

在市管縣體制創設初期，市級行政機構將匯集下級和本級的各種資源，形成一個資源中心，因此狹義的市區本級將首先受益，并導致城鄉差距進一步拉大，隨后，隨著中心建設的完善，資源將再次擴散出來，形成一個資源先收斂后擴散，城鄉差距先擴散后收斂的過程。

1.4 市管縣的局限性

（1）增加了行政機構，擴編了行政人員。在先前地、市分設的情況下，城鄉行政領導機構分別以工業或農業為重點，管理目標單一、集中和統一。而市管縣的行政管理必然是亦工亦農的城鄉合治體制。這種體制基本上是以原地級市政府機構及其組織體制為基礎，同時補充和擴大一些專事農村行政管理的部門，組成一個專門從事農業與農村管理的行政系統。同樣，一些縣改市或由縣級市升級合并地區行署的市管縣體制則在原有農村或農業部門班子的基礎上增加部門，形成一個適應城市公共管理的行政系統。

（2）增加了預算管理級次，提高了管理成本。市管縣導致目前國家按五級行政機構運行，即中央、省、市、縣、鄉。政府行政管理中間層次過多，一方面信息傳遞的速度降低，容易導致信息失真，影響政策上傳和下達；另一方面，過分的分權使得權力的制衡泛濫，降低了管理效率。

（3）阻礙縣域經濟的發展，演變成“城市中心主義”的極端，許多市視所轄縣為附屬行政單位，“市卡縣”“市刮縣”層出不窮，同時，城市的中心輻射作用未能完全惠及農村。

1.5 市管縣的發展方向

就中國改革開放20多年來的實際來說，市管縣體制實驗、確立、推廣是一個必然的過程，有其存在的合理性及積極意義，在密切城鄉關系、加強城鄉合作、促進城鄉一體化等方面起到了積極的推動作用。但我們不能因為其具有某個特定時期或特定階段上的積極意義而忽視其給中國政治體制特別是行政區劃體制帶來的消極影響。在未來中國的城鄉差別很小，且市場經濟充分發育之后，市管縣體制必將失去其存在的價值。從長遠來看，撤銷市管縣體制勢在必行。財政部財政科學研究所所長賈康表示，未來財政體制改革的遠景是，按照中央、省、市縣三級，扁平化架構來安排財政分稅分級的體制，并以此進一步帶動中國行政架構的改變。 由此可見，廢地撤市乃是長久之計。

2 省管縣的可行性思考

2005年7月12日，在中國改革高層論壇上，國家財政部副部長樓繼偉公開表示，要擴大推行省管縣財政體制試點范圍。隨后溫家寶又在全國農村稅費改革工作會議上允諾“具備條件的地方，可以推進'省直管縣'的試點”。隨后部分省份開始進行試點。這場革命肇始于浙江，浙江省地域狹小，資源匱乏，在1994年分稅制改革時，該省毅然決定繼續實行省管縣，同時，省對縣不分稅，超收分成。以上財政體制使得全省一盤棋，宏觀調控能力強，調控余地大，更有利于縣級經濟發展，同時也有助于縮小貧富地區差距。浙江省的省管縣改革取得了巨大的成功，截止到2005年，生產總值、人均生產總值和財政總收入均居全國第4位。

綜上所述，“省管縣”的優點可以概括為：

一是有利于減少管理層次。省直管縣后，減少了市級中間管理環節，信息上下傳輸暢通有效，大大降低行政管理成本，從而減輕農民負擔，增強省級調控能力。

二是有利于促進縣域經濟的發展。制約縣域經濟發展的主要障礙是管理層次多，辦事效率低，權力下放不夠。省管縣后，省將對縣擴權，增強縣獨立發展的自主權，為縣域經濟發展創造良好的外部環境。

三是有利于緩解縣級財政困難。省管縣后，省財政直接結算到縣，避免了市級集中縣財力的“市刮縣”問題，也便于省財政宏觀調控及時解決縣財政的困難。

但是省管縣也未必就是可以一氣呵成、一勞永逸的改革方案，中國幅員遼闊，各地的經濟狀況、資源稟賦、人文環境、文化習慣大相徑庭，一般而言，在面積不大、人口較少的區域實施省管縣財政體制較為可行。

3 政府職能的公共化轉向——財政體制改革的題中應有之義

綜上，我們可以得出以下結論：

（1）省以下行政財政體制改革是經濟發展、分稅制完善的內在需要，精簡政府是大勢所趨，是社會自發組織能力增強的表現，但改革應努力實現區域經濟發展中行政性力量與市場自發力量的自我強化性整合。而不能單邊的以強制性方式進行制度變遷。當年在浙江開始進行的省管縣是自下而上的制度變遷，而如今湖北、安徽、江蘇等地區試點的是一種自上而下的改革。兩者改革方式從新制度經濟學的視角，分別屬于誘致性和強制性的制度變遷模式，制度變遷的模式不同也會產生不同的效果。

（2）行政財政體制“扁平化”改革加劇了政府間橫向競爭，但這種競爭對社會經濟的影響是不確定的，將政府職能定位于公共服務，并約束政府競爭的“手段”，才能引導政府間競爭產生合意的社會經濟效應。. 不論是省管縣還是市管縣，都要創造一個適度的地方競爭局面，從而實現省域內公平和效率的統一。

參考文獻

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