論城市經營與城市政府管理制度創新

摘 要：城市經營是在新的城市發展環境下的政府職能轉型，是一種新的城市治理模式。一經提出，就立即引起理論界和城市政府的極大重視，許多城市紛紛投人了城市經營的實踐之中，城市經營問題也成為學術界關注的焦點。在對城市經營產生的背景、城市經營過程中的一些問題進行分析后，就這一模式下城市管理急需推進的制度創新做了一些探討。

關鍵詞：城市經營；城市化；制度創新

中圖分類號：C93文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）06-0058-01

1 城市經營模式產生的背景及其概念

1.1 市場經濟是城市經營模式產生的前提條件

經營是商品經濟特有的范疇，城市經營是市場經濟的產物。在計劃經濟下，對于城市的治理方式只有城市管理，并不存在城市經營。在市場經濟的競爭中，城市不再僅僅是經濟活動的舞臺，而成為一個能夠主動實現自身價值的獨立經濟體。我國市場經濟體制的建立為城市經營創造了前提條件。

1.2 城市之間的競爭日益加劇

隨著經濟的不斷發展，城市之間的競爭不斷升級加劇，越來越多的城市政府開始像經營企業那樣經營城市。在計劃經濟時代，在城市間不存在競爭的情況下，只講生產，不談經濟，城市之間并不存在這種商業上的競爭，也就不存在城市經營。隨著市場經濟體制的建立，特別是在經濟全球化的過程中，城市的發展都面臨著競爭的威脅。為了在競爭中求發展，進行企業化的經營運作是城市發展的必然選擇。

1.3 城市化的加速發展

改革開放以后，我國的城市化進程不斷加快，從1990年至2003年我國城市化水平由18.96%上升到37%。人口和產業向城市的迅速集中使得城市基礎設施成為了制約城市發展的瓶頸。面對城市建設的歷史欠帳和對城市基礎設施的高昂需求，在財政資金短缺的情況下，如何解決城建資金短缺成為每個城市政府必須面對的棘手問題。為了拓展城市建設的資金來源，一些城市政府嘗試運用市場經濟手段，以經營城市的理念對城市的資產進行重組、營運，以挖掘這些資源潛力形成的收益來支持城市建設的滾動發展。

1.4 生產要素的稀缺性和流動性

城市要發展，各種生產要素是不可或缺的，在當今的社會中，地區(城市)經濟的發展主要依賴于高級生產要素，如資金、高素質的勞動力資源和技術和研發，但這些高級的生產要素是有限的，而且具有很強的流動性。因而，城市要發展，就必須獲取競爭中的有限資源。生產要素的稀缺性、流動性使得城市經營成為必要，這是導致城市經營的經濟原因。隨著中國加人WTO，會有更多的國際資本流入，同時，國內資本的流動性也進一步加強，城市之間為了爭取到更多的高級生產要素，競爭會愈加激烈，因而對城市的經營愈顯重要。

2 現階段城市經營存在的一些問題

2.1以資金導向的城市經營模式

從根本上說，資金導向的經營城市方式沒有處理好城市短期建設擴容與長期規劃發展的關系。重視城市建設資金籌措的短期利益，而忽視了城市在土地、空間、文化等城市資源的長期可持續發展，忽視了服務于城市功能的城市環境對城市建設與發展的綜合性要求，忽視了城市資源經營對于城市功能優化與提升的作用。資金導向的經營城市思路使城市規劃、發展和管理以及經營本身面臨著諸多的矛盾，并已構成了“當前經營城市的基本矛盾”，而在根本上，這些問題恰恰是資金導向的城市經營觀在城市建設與發展的實踐中運用的必然結果。

2.2 城市經營就是要城市化

城市經營的內容就是農村人口轉為城市人口和城市功能的建設與強化。農村人口向城市轉移不僅需要農業勞動生產率提高而提供剩余人口，還需要非農產業提供就業崗位，也需要城市的發展提供空間和設施，而這不應該是城市經營的主要內容。現代經濟中的城市功能是指城市作為市場中心、信息中心、服務中心和管理中心等要素市場的中心功能。鑒于城市設施建設資金嚴重不足，這就要求通過城市經營提供資金和各種能量的支持。但是，如果將城市經營的內涵僅僅定義在城市建設資金的籌集和投入的市場化運作上，則可能產生誤導。

2.3經營城市就是經營土地

土地是城市空間和城市功能的載體，土地供應狀況直接關系到城市的發展空間、發展潛力和發展方向。因而某些地方城市經營首先強調的是搞好城市國有土地資本運營，在市場經濟條件下，圍繞城市經營戰略，政府以土地所有者代表的身份，用經營手段運作土地資本，以實現整個城市社會經濟的協調發展和土地資本效益的最大化。地方政府以土地作為經營的主要客體來獲得經營建設資金，獲得經濟利益的最大化，這就難免以犧牲生態效益和社會效益為代價換取經濟利益，忽略了城市經營更為重要的內容。按照這種理論以不可再生資源的經營與炒作換來的是房地產的投機和城市經濟的泡沫，造成了嚴重的經濟后果。

3 推行城市經營需要在城市管理方面進行一系列的制度創新

3.1 加快建立與健全適應城市經營的政府管理組織架構

政府部門組織架構必須適應城市政府職能的實現。通過合理界定城市經營的范圍，建立起完善的政府退出機制。在功能導向條件下，政府在經營城市中的職能是政府從市場和企業能夠經營的領域逐步退出，重新調整政府與企業之間的關系，建立有效競爭的市場格局，把原來由政府直接干預企業經濟活動的政企關系，調整為政府調控市場、市場引導企業的間接調控關系。妥善解決城市政府在城市經營中的“越位”現象。同時，通過重新架構政府管理組織，理順各職能部門的關系，改變城市政府在城市經營中的“錯位”與“缺位”的現實，從制度上保證與提升城市政府經營城市的能力。

3.2 加大城市財政體制改革的力度，為城市經營提供資金保障。

在構建合理的城市政府管理組織，明確各職能部門的事權后，就得對城市的財政資金進行合理的劃分，實現各職能部門事權財權的統一。但是，由于城市的財政資金有限，很難滿足各職能部門的需要。因此，筆者認為城市財政體制改革的重點應該放在作為主要用于城市基礎設施融資工具的市政債券上，積極推行市政債券的發行。市政債券作為地方政府包括城市政府發行的用于地方基礎設施融資的主要工具，在西方國家已有100多年歷史，并已成為債券市場的重要組成部分。而在我國市政債券的發行是不允許的，我國《預算法》明確規定地方財政不許有赤字，也不許舉債。但城市化的快速發展對城市基礎設施的旺盛需求和城市政府的一定財權與事權的獲得對市政債券的發行提出了要求。另外，巨額的居民儲蓄所蘊藏的巨大的投資需求也給市政債券的發行提供了資金支持，這表明發行市政債券的條件已基本成熟。因此，應該及時修改相關法規，準許城市發行市政債券以進一步拓展城市建設的籌資渠道。鑒于我國的具體情況，可先在我國經濟較發達的城市進行試點，待時機成熟后再逐漸推廣。

3.3 大力發展非政府組織、非贏利部門和社會團體，加強城市居民委員會和城市郊區的村民管理委員會管理的區建設，給予公眾參與城市經營的機會，提高公眾在城市經營中的參與程度。

參考文獻

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［3］ 于洪平.城市經營的內涵與政府職能的轉變［J］.財經問題研究，2003，（10）.