城市規(guī)劃技術(shù)規(guī)范的利益協(xié)調(diào)研究

摘 要：城市規(guī)劃作為一項公共政策，涉及方方面面的利益關(guān)系。而城市規(guī)劃中的技術(shù)規(guī)范就是將這一公共政策貫徹落實的具體手段，如何在技術(shù)規(guī)范層面進(jìn)行利益協(xié)調(diào)是構(gòu)建和諧社會的重要研究課題。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；技術(shù)規(guī)范；利益；協(xié)調(diào)

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2008）06-0053-02

城市規(guī)劃的相關(guān)技術(shù)規(guī)范很多，涉及到公共利益與個體利益方方面面。從設(shè)計與施工的階段上可分為規(guī)劃設(shè)計規(guī)范、建筑設(shè)計規(guī)范、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、房屋驗收標(biāo)準(zhǔn)等，其中與城市規(guī)劃直接關(guān)系的技術(shù)規(guī)范主要是編制與設(shè)計階段的技術(shù)規(guī)范，如《居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》、《住宅設(shè)計規(guī)范》，《建筑設(shè)計防火規(guī)范》等；在規(guī)劃編制與建筑設(shè)計階段，從部門上又可分為教育類設(shè)計規(guī)范、衛(wèi)生類設(shè)計規(guī)范、工業(yè)類設(shè)計規(guī)范、道路交通類設(shè)計規(guī)范、消防設(shè)計規(guī)范等。

1 城市規(guī)劃技術(shù)規(guī)范的本質(zhì)特點

國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）于1991年發(fā)布的第二號指南（ISO/IECGuide2）《標(biāo)準(zhǔn)化和有關(guān)領(lǐng)域的通用術(shù)語及其定義》將標(biāo)準(zhǔn)（Standard）定義為：“得到一致（絕大多數(shù)）同意，并經(jīng)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)化團體批準(zhǔn)，作為工作或者工作成果的衡量準(zhǔn)則、規(guī)則或者特性要求，供（有關(guān)各方）共同重復(fù)使用的文件，目的是在給定范圍內(nèi)達(dá)到最佳優(yōu)序化程序?！辈?biāo)準(zhǔn)化（Standardization）定義為：“標(biāo)準(zhǔn)化是為了所有有關(guān)方面的利益，特別是為了促進(jìn)最佳的經(jīng)濟，并適當(dāng)考慮產(chǎn)品的使用條件與安全要求，在所有有關(guān)方面的協(xié)作下，進(jìn)行有秩序的活動所制定并實施標(biāo)準(zhǔn)的過程?！豹?/p>

從上述定義可知，標(biāo)準(zhǔn)化的作用是協(xié)調(diào)方方面面利益關(guān)系，并達(dá)到經(jīng)濟的最優(yōu)化，這個概念適用于城市規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。城市規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范正是涉及規(guī)劃利益調(diào)整的重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。城市規(guī)劃法的立法標(biāo)準(zhǔn)是以公共利益保障為準(zhǔn)則，其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)范式強調(diào)公共利益、公共選擇與法定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)地位。

城市規(guī)劃的相關(guān)技術(shù)規(guī)范是城市規(guī)劃的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，因此具有法的基本屬性。城市規(guī)劃技術(shù)規(guī)范必須滿足功能性、安全性、環(huán)境性和經(jīng)濟性的要求，這些要求正是公共利益的反映，城市規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范有五方面的特征，一是技術(shù)規(guī)范是由部門或行業(yè)制定或認(rèn)可才得以形成的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；二是確定人們在城市規(guī)劃與建設(shè)活動中權(quán)利和義務(wù)的行為規(guī)范；三是技術(shù)規(guī)范是明確而普遍適用的規(guī)范；四是技術(shù)規(guī)范是一種以公共權(quán)力為后盾的、憑借國家強制力的保證而獲得普遍遵行的效力，五是技術(shù)規(guī)范是技術(shù)理性的結(jié)果。由上述特征可以看出，技術(shù)規(guī)范維護(hù)公民的權(quán)益，保障城市建設(shè)的公共秩序。

2 當(dāng)前城市規(guī)劃的相關(guān)技術(shù)規(guī)范主要存在的問題

一是部分城市規(guī)劃工作缺乏技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。尤其是村鎮(zhèn)規(guī)劃的部分技術(shù)指標(biāo)，導(dǎo)致在村莊規(guī)劃與建設(shè)中執(zhí)法與審批困難，這是由于過去城市規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范以建成區(qū)為主，對農(nóng)村建設(shè)未深入考慮，在實踐中有的技術(shù)指標(biāo)參照建成區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，然而在農(nóng)村不適用，再如，居住小區(qū)物業(yè)管理用房的配建面積，目前技術(shù)規(guī)范缺乏這類指標(biāo)。

二是城市規(guī)劃的技術(shù)指標(biāo)參數(shù)的適用范圍大多是全國范圍，沒有彈性。技術(shù)指標(biāo)參數(shù)往往與氣候地理等自然條件以及人口密度等城市的社會條件密切相關(guān)，而我國的地域廣闊，各個城市之間的自然與社會條件差異很大，用一成不變的指標(biāo)來統(tǒng)攬全國所有城市，導(dǎo)致有的技術(shù)規(guī)范在一些地區(qū)不適用，引起社會矛盾。

三是技術(shù)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)時代的要求，由于我國的城市發(fā)展快速，城市功能也發(fā)生了很大的變化，部分技術(shù)規(guī)范指標(biāo)難以滿足時代的要求，例如，現(xiàn)行停車場配建的技術(shù)規(guī)范指標(biāo)仍采用八十年代的參數(shù)，而近年來我國的汽車產(chǎn)業(yè)得到了高速的發(fā)展，人們的交通方式發(fā)生了巨大的變化，不再像八十年代那樣以自行車為主，小汽車已經(jīng)進(jìn)入普通家庭，這種情況下，停車場的配建標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)時代的要求。

此外，城市規(guī)劃的相關(guān)技術(shù)規(guī)范還存在與土地管理的技術(shù)規(guī)范矛盾沖突，以及城市規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑與其他部門的技術(shù)規(guī)范不一致等問題。例如，城市規(guī)劃技術(shù)規(guī)范以滿足人們公共安全和人身健康等公共利益為目標(biāo)制定，因此在用地開發(fā)強度與綠地等指標(biāo)上都以上述目標(biāo)為基礎(chǔ)確定參數(shù)，在建筑密度與容積率等指標(biāo)上實行上限控制，不得高于某一法定參數(shù)，同時為保證居民的人身需求和生活質(zhì)量，綠地率以下限為主，不得低于某一法定參數(shù)；而土地管理部門的技術(shù)規(guī)范則以節(jié)約用地的公共利益為目標(biāo)，其指標(biāo)控制與城市規(guī)劃主管部門正相反，對用地開發(fā)強度實行下限控制，對綠地率以上限控制。

當(dāng)前，我國城市規(guī)劃的相關(guān)技術(shù)規(guī)范與個人利益密切相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)主要是與居住質(zhì)量密切相關(guān)的技術(shù)指標(biāo)，而與社會糾紛密切相關(guān)的指標(biāo)主要是相鄰關(guān)系的指標(biāo)，尤其是直接影響采光權(quán)是技術(shù)指標(biāo)，如建筑間距、容積率等指標(biāo)。

3 城市規(guī)劃技術(shù)規(guī)范的利益協(xié)調(diào)

對于相鄰糾紛最多的日照采光而言，根據(jù)建設(shè)部規(guī)定，住宅區(qū)的底層主要居室應(yīng)在冬至日獲得午前或午后至少1小時的滿窗日照，并以此為依據(jù)來計算房屋間距，建筑間距與朝向影響住宅區(qū)開發(fā)密度。確定合理的建筑間距和住宅朝向的因素有城市的地理緯度、朝向、相鄰建筑高度等。

建筑間距的技術(shù)參數(shù)是影響居住環(huán)境的重要因素之一，在同等層數(shù)或高度的條件下，建筑間距越小，開發(fā)密度越大。間距較小的高開發(fā)密度能使發(fā)展商獲得較大的建筑面積，降低建筑成本；而較大的建筑間距將使居民獲得充足的陽光，良好的通風(fēng)，舒適的公共活動空間。因此，協(xié)調(diào)這樣的矛盾成為城市規(guī)劃管理部門所必須解決的任務(wù)。城市的建設(shè)包括舊城改造和新城開發(fā)，上述的矛盾在新舊

城市建設(shè)中應(yīng)區(qū)別對待，特別在舊城改造中，利益沖突多，改造難度大，建筑成本高，矛盾則更為尖銳。

居民選擇住房時總喜歡坐北朝南，但不是所有的房屋朝向都能朝南。從經(jīng)濟角度分析，坐北朝南的日照間距最大，比如高緯度區(qū)，間距是房高的1.8倍，低緯度區(qū)間距是房高的1.4倍左右。若按此布置，空地面積顯然過大，這對地產(chǎn)商們所希望的經(jīng)濟效益相對立。要解決這一利益沖突，居民和地產(chǎn)商雙方應(yīng)有一個相互溝通的渠道，才能要做到既經(jīng)濟又合理。

除了上述建筑間距的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)外，還有其他一些涉及公共利益與個人利益矛盾的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，如容積率、建筑密度等指標(biāo)?？茖W(xué)制定符合地區(qū)實際的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)最為重要的是制定適合各地的技術(shù)規(guī)范或適用制度，技術(shù)規(guī)范既要有法律規(guī)范的剛性，又要有適合各地自然和社會條件的彈性。借鑒西方國家的經(jīng)驗，比如，美國沒有一個全國統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計技術(shù)規(guī)范，這是由于美國實行聯(lián)邦政府制度，其上級政府無法對下級政府設(shè)立統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范控制標(biāo)準(zhǔn)，其技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)是由各個城市根據(jù)自身的人口密度、自然條件與社會條件自行制定相對具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這個技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括土地開發(fā)強度與建設(shè)控制指標(biāo)等，其技術(shù)規(guī)范與控制性詳細(xì)規(guī)劃（zoning）結(jié)合在一起，相關(guān)技術(shù)規(guī)范指標(biāo)和控制性詳細(xì)規(guī)劃一起在社會進(jìn)行公示，聽取公眾意見，甚至于舉行公開聽證會，給公眾說明理由，為什么要采用這樣的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以明確其技術(shù)指標(biāo)參數(shù)。

目前我國除副省級以上的城市以外其他城市尚無立法權(quán)限，因此各個城市制定的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)只能以部門規(guī)范為基礎(chǔ)，制定比其管理更為嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)范，而不能制定與其差異過大的技術(shù)規(guī)范指標(biāo)，這種技術(shù)規(guī)范往往能滿足環(huán)境質(zhì)量的要求，如建筑間距比全國統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范要求高，或容積率低于一定的規(guī)范要求，但難以避免土地資源緊張的矛盾。我國可借鑒國外經(jīng)驗，給予地方政府一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計權(quán)限，尤其對于村莊建設(shè)規(guī)劃，能結(jié)合地方的實際情況解決矛盾沖突。但同時要避免技術(shù)規(guī)范這個公共利益標(biāo)準(zhǔn)被地方濫用，為地方政府的私利服務(wù)，所以這個權(quán)限也要有相應(yīng)的權(quán)力限定機制，如公眾參與，上級政府審核備案等方式，以公眾的視角來決定土地開發(fā)強度等強制性技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

此外，通過合理規(guī)劃設(shè)計，精心構(gòu)思整體布局和造型，采用技術(shù)設(shè)計手段也可解決技術(shù)規(guī)范控制與有限土地資源的矛盾，如采用方位角設(shè)計，一般樓房為南北朝向，根據(jù)科學(xué)設(shè)計、合理布局，采用偏角設(shè)計，使其朝向向東南方向偏側(cè)，偏側(cè)程度根據(jù)小區(qū)規(guī)劃及本地區(qū)日照標(biāo)準(zhǔn)來定，可以適當(dāng)增加日照時間；再如樓房頂角設(shè)計，通過工程上的科學(xué)論證而使其減少對背后樓房的遮擋面積，并加大樓與樓之間的透氣性；同樣通過房屋的合理布置排列，也可解決由于土地資源緊張與日照采光的矛盾。

參考文獻(xiàn)

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