中美政府行政職能范圍的比較分析

摘 要：以經(jīng)濟發(fā)展程度而論，美國屬于后工業(yè)國家，而中國正處在建設(shè)工業(yè)化國家的進程中，因而對于社會、市場與市場主體的調(diào)控與導(dǎo)向，兩國有著明顯的差異。這種差異不僅體現(xiàn)在內(nèi)容上，對同一領(lǐng)域的政府職能而言也體現(xiàn)在履行方式和程度上。然而，探求上述差異的根源并不能以“體制”差異一語概之，何況這種差異還在經(jīng)濟全球化進程中有所發(fā)展，研究者應(yīng)以政治體制、經(jīng)濟模式和文化觀念的角度去分析這種差異，而不是給出籠統(tǒng)的答案。

關(guān)鍵詞：界限；履行方式；發(fā)展

中圖分類號：F75文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2008）06-0029-02

1 政府行政職能的一般內(nèi)容

政府行政職能范圍實際上是行政權(quán)力與社會、市場及企業(yè)的一道界限，其行使的范圍與力度既是一個國家能力的表現(xiàn)，也是對上層建筑對經(jīng)濟基礎(chǔ)的一種反映，即行政職能范圍不能落后于社會經(jīng)濟的發(fā)展，也不能超越經(jīng)濟、文化的內(nèi)容無限度的擴張。概括而言，政府行政職能范圍分為政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能與社會職能四個部分。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，政府主要扮演了五種角色，即公共物品的供給者、宏觀經(jīng)濟的調(diào)可制者、外在效應(yīng)的消除者、收入及財產(chǎn)的再分配者、市場秩序的維護者。

2 中美政府行政職能范圍之比較分析

（1）在政治職能上，中美兩國主要有兩個大的區(qū)別，一是政府行政權(quán)力與立法機關(guān)的關(guān)系，二是防御國外侵略上兩國有不同的方式和內(nèi)容。

①美國總統(tǒng)的每一項憲法權(quán)力在實踐中都超越了制憲者意圖的范圍，但是這絲毫不違背美國唯一的一部憲法。在起草憲法時，對行政權(quán)的擔(dān)心普遍存在，制憲者們擔(dān)心過于強大的行政部門會威脅到美國人來之不易的自由、平等和自治。然而隨著時間的流逝，國家政治經(jīng)濟生活逐漸變得更加豐富和復(fù)雜，美國總統(tǒng)逐漸獲得了大眾領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，即某種程度上與國會相抗衡的權(quán)力。這種情況起源于羅斯福在任期間，國會對其提出的幾乎每一項新政迅速表決通過，使人產(chǎn)生了一種普遍的印象：總統(tǒng)單方面決定了國家政策。另一方面，屬于總統(tǒng)的行政權(quán)的確又受到了立法和司法機關(guān)的牽制，例如總統(tǒng)制定條約和任命高級官員的權(quán)力需得到參議院的批準(zhǔn)，國會也有權(quán)彈劾總統(tǒng)，將其撤職。因此，總統(tǒng)班底對國內(nèi)行使的政治職能很大程度上是一種對國家權(quán)力的平衡過程。

②在對外政策上，美國總統(tǒng)擁有更大的權(quán)力，國會在外交政策問題上比在國內(nèi)政策問題上更傾向于尊重總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這在某種程度上縱容了美國政府對外侵略擴張的傾向。在幾乎半個世紀(jì)的歷史中美國的國防政策都是根據(jù)與前蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)來制定的，自從蘇聯(lián)垮臺以來，美國重新制定了它的外交和國防政策，即后冷戰(zhàn)政策。美國打著建立新的世界秩序的牌子，以保護本國國家安全、打擊恐怖分子的借口侵略他國已經(jīng)成為一種慣性，2002年小布什將其稱為新的國家安全原則：先發(fā)制人的戰(zhàn)爭原則。

中國國防政策是建立在和平共處五項原則基礎(chǔ)上的，以不侵犯他國內(nèi)政和主權(quán)為前提，國防建設(shè)在國內(nèi)GDP中也只占到很小的比值。

（2）在對經(jīng)濟的干預(yù)上，美國的政策過程采取不同的形式，這取決于它涉及到什么人、涉及到什么內(nèi)容。美國對經(jīng)濟問題的解決是將廣泛的機構(gòu)和利益團體集合在一起的，而中國在經(jīng)濟政策的選擇上目的較為單純，政府內(nèi)部不存在黨派之爭和意見爭論。中美兩國在經(jīng)濟政策方面的主要區(qū)別有：

①通過調(diào)控，美國政府對企業(yè)活動實施限制，旨在促進經(jīng)濟效率和分配。這種調(diào)控經(jīng)常成為政治沖突的原因，這些沖突既有意識形態(tài)的，也有以團體為中心的沖突。

與美國不同的是，中國政府對經(jīng)濟的調(diào)控局限于經(jīng)濟層面，除非發(fā)生特別嚴(yán)重的經(jīng)濟決策失誤，一般很少影響政治高層的穩(wěn)定。并且這調(diào)控雖然有濃重的政治意味，但與美國不同的是，這種意識形態(tài)不是指對經(jīng)濟發(fā)展模式的爭論（自由放任模式和集體主義模式），也就是所謂以馬克思和斯密為代表的兩種極端的經(jīng)濟理論。

②通過促進，美國政府幫助私人利益實現(xiàn)其經(jīng)濟目標(biāo)。尤其是企業(yè)受益于政府的促進計劃，這主要體現(xiàn)在團體政治中。

在中國，這種政府幫助私人利益的情況是極為少見的，除去個別官員的私意行為，中國政府對民營部門的輔助主要源于上級對本地區(qū)GDP的要求。這種要求又轉(zhuǎn)化為政績壓力，使得缺乏大型國有企業(yè)為稅收支撐的地區(qū)不得不扶持本地民營部門的發(fā)展。換言之，這種政府對私人利益扶持的動機是來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的晉升壓力，而不是利益集團之間的相互競爭或是政黨之間的選舉壓力。

③通過稅收和財政決策，美國政府尋求維持促進經(jīng)濟繁榮和經(jīng)濟供求水平。經(jīng)濟條件通常是美國選舉政治的主要議題，它對各個政黨的成功有著重大的影響。

美國的高稅率維持了國家高效率的宏觀調(diào)控能力，而中國實行分稅制之后稅收收入大量流向省一級政府，結(jié)果造成各級政權(quán)職能與財政資源不符，國家宏觀調(diào)控能力的削弱。

（3）在社會文化職能方面，美國政府對于社會生活的調(diào)節(jié)與導(dǎo)向是與其經(jīng)濟發(fā)展分不開的，這主要體現(xiàn)在維護社會公平與環(huán)境保護上。

①美國政府在維護社會公平公正方面的努力主要是在追求種族平等、性別平等、法律面前人人平等方面，它主要落實到就業(yè)、教學(xué)上。

②美國政府在環(huán)境保護方面經(jīng)歷了一個由資源保護到環(huán)境保護的發(fā)展過程，這是認(rèn)識上的進步。民意測驗顯示，大多數(shù)美國人支持環(huán)境保護，即使這會在一定程度上使經(jīng)濟增長趨緩，失業(yè)人數(shù)有所增加。但是，美國政府在經(jīng)濟與環(huán)境之間保持平衡的實際行動上不如其他西方國家強了，比如對京都議定書的態(tài)度，美國政府內(nèi)部實際上有經(jīng)濟增長優(yōu)先和環(huán)境保護責(zé)任優(yōu)先兩種論調(diào)。

中國政府近年來也在吸收有借鑒西方國家有關(guān)保護環(huán)境方面的經(jīng)驗和技術(shù)，并且對于環(huán)境污染的管理力度逐漸加大。首先這是由于中國環(huán)保事業(yè)在技術(shù)上仍然有很大的開拓空間，另一方面資源的日漸緊張也使政府領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)識到長此以往難以維持。而且，中國城市空氣污染水平在世界上居高不下，甚至外國勢力利用這一問題來試圖抵制北京奧運，這是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的一條軟肋，因此近十年來環(huán)保問題被中國政府逐漸提上新的高度。

③中美兩國在政府職能范圍另一個大的區(qū)別在于政府對待公共生活的態(tài)度和方法上，其中一個重要的指標(biāo)就是民權(quán)教育的普及。

綜上所述，中美兩國政府行政職能在形式上大致是相同的，所差異不僅在于職能履行的目的——即國家性質(zhì)，還在于國家的發(fā)展階段，這種階段性與國家性質(zhì)交雜在一起，使得政府職能范圍及履行方式上有著種種不同之處。對待這種差異不能以“體制”差異一語概之，何況這種差異還在經(jīng)濟全球化進程中有所發(fā)展，研究者應(yīng)以政治體制、經(jīng)濟模式和文化觀念的角度去分析這種差異，而不是給出籠統(tǒng)的答案。

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