我國電子政務績效的綜合評價研究

［摘 要］ 本文首先分析了傳統電子政務綜合評價體系的缺陷，然后相應提出構建電子政務評價體系的思路，最后從電子政務基礎設施建設水平、政府信息化應用水平、電子政務組織建設水平及電子政務效果等4個方面構建了電子政務綜合評價指標體系，并提出采用模糊綜合評價方法對電子政務進行準確的定量評價。

［關鍵詞］ 信息化；電子政務；評價指標

［中圖分類號］F224.0［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2008）05-0108-04

隨著信息通訊技術在經濟、管理、社會各領域的廣泛應用，電子政務逐步成為政府提高效率、提升效能的必選方案，世界各國紛紛斥巨資建設電子政務。建立嚴密科學的電子政務績效評價體系，合理分配有限的資源，有效把握發展方向，是一個國家成功實施電子政務的關鍵環節。但當前我國電子政務績效評價體系中存在的種種誤區，影響甚至嚴重阻礙了我國電子政務的發展，因此，研究如何構建和完善我國電子政務績效評價體系，十分必要。

一、 傳統電子政務績效評價體系的缺陷

（一） 注重定性評價，缺乏定量評價

任何事物都是質和量的統一體，單從一個方面評價事物，無法準確地反映其全貌。電子政務績效，也有質和量兩個方面，因此電子政務績效評價應從定性和定量兩個方面進行綜合評價。從質的方面評價，主要是考察電子政務的社會效益和無法用具體數值表示的部分經濟效益；從量的方面評價，主要考察電子政務的投入產出、企業和公眾對電子政務系統的滿意度等。

但是目前，我國對電子政務績效的評價很多是從定性的角度展開的。按照傳統的定性方法來評價電子政務績效，給出好或壞的結論，往往使衡量標準模糊不統一，評價結果也具有模糊性，達不到準確監測電子政務進程的目的。另一方面，雖然我國已有少數學者開始著手研究電子政務的定量評價，但研究成果多是提供評價的思路和介紹國外的電子政務績效評價指標體系，尚無明確的適合我國國情的電子政務績效評價指標體系。因此，隨著當前電子政務的迅猛發展，構建一套有效的電子政務績效定量評價方法，并結合定性方法來對其進行準確有效的評價，顯得非常重要。

（二）電子政務績效評價忽視社會效益評價

與電子商務不同，電子政務的實施，不僅能帶來經濟效益，還能帶來社會效益。經濟效益一方面表現為辦公效率提高、費用降低所帶來的直接經濟效益，另一方面表現為通過電子政務平臺開展的招商引資活動所產生的間接經濟效益。社會效益則主要體現在以下方面：①通過電子政務建設，不僅促進政府機構改革，提升政府管理服務功效，而且能改善政府在公眾心目中的形象，提高政府公信力。②目前我國政府部門掌握大量的信息資源，電子政務的實施可以使這些信息資源實現最大程度的共享，推動經濟的發展。③實施電子政務，一方面促進政府辦公流程的規范化、公開化、透明化，另一方面方便公眾行使對政府工作的民主監督權利，從而推動我國社會的民主化進程。因此，與電子商務績效評價不同，電子政務績效評價不僅要對電子政務的經濟效益進行評價，還要對電子政務的社會效益進行評價。

此外，電子政務建設的最終目的與電子商務不同，它不是以贏利為目的，而是借助信息化促進政府改革，構建一個高效率、低成本和法制化的現代政府，推進經濟增長和維護社會穩定。因此，對電子政務績效進行評價時，應體現這一最終目的，在評價電子政務經濟效益的基礎上，重點評價其社會效益。

但目前很多電子政務績效的評價工作，都是圍繞著政府在信息基礎設施上的投資、電子政務的硬件建設、政府辦公成本降低等方面而展開的，沒有關注電子政務的社會效益，影響了電子政務建設最終目的的實現。

（三）電子政務績效評價指標體系不全面

目前電子政務績效評價指標單一，出現了“技術偏好”、“供給偏好”等單一評價指標導向的現象，使得電子政務績效評價指標體系不全面。

首先，在已有的一些評價指標中，評價側重于技術指標，如網站是否可以發送在線表格；公眾是否能通過網絡技術與政府官員溝通；政府網站提供多少公共服務；國家是否給予足夠支持等。這些評價指標偏重于技術問題和電子政務基礎設施的硬件水平，忽略了對設施進行操作的人力資源軟環境，更沒有考慮電子政務的效率和效益。

其次，目前的電子政務績效評價指標，只關注電子政務服務供給，卻很少考慮終端用戶的需求和期望。具有“供給偏好”的評價指標，不利于發現電子政務實施過程中存在的問題，達不到電子政務績效評價的目的。事實上，在建設電子政務時，決策者和建設者只有深入了解個人和企業的需求，才能結合這種需求和政府供給，借助信息化工具，使得更多的公眾愿意使用政府在線提供的服務，愿意在線和政府人員進行交流，從而提高電子政務建設的效益。

（四）電子政務績效評價方法不夠靈活

目前，大多數電子政務績效評價方法是為了評價國家整體的電子政務狀況，因此多考慮一個國家的狀況，很少關注某個地區或城市當地電子政務實施的情況。這種單一固定的電子政務績效評價方法缺乏靈活性，往往不符合具體地區的自身特點和對電子政務績效評價的實際需要。事實上，對用戶而言，當地的電子政務發展水平要比全國的水平更有意義。絕大多數政府信息或服務是通過當地政府提供給公眾的，而不是中央政府。而且，相對于國家性質的公共生活，公眾會更積極、更樂于參與當地公共生活。另一方面，每個地區的經濟和社會發展都有其自身特點，電子政務的發展要與每個地區的實際情況相適應，因此對電子政務績效的評價沒有必要按照某一固定模式進行。

二、電子政務績效評價體系構建的思路

（一）績效評價體系必須體現電子政務建設的最終目的

實施電子政務的最終目的是提高政府工作效率、促進政府改革和提升政府形象，更好地為人民服務。因此，我國構建現代政府的價值取向應當成為電子政務績效評價的價值核心，同時兼顧電子政務的投入和過程。具體而言，電子政務績效評價體系的價值取向應當包括：電子政務基礎設施建設良好；政府辦公高效率、低成本、法制化、推進經濟增長、維護社會公正和公平、民主、開放、廉潔、負責、穩定和獨立自主。這些價值取向應當在電子政務績效評估標準和評估方式中得到體現。

（二）評價方法定量化

電子政務是一個多層次、多維度的系統，評價涉及范圍廣、評價項目多，目前對此較為成熟的定量綜合評價方法是構建相應的評價指標體系進行評價。由于電子政務績效評價涉及范圍廣、評價項目多，因此構建評價指標體系時，如果僅僅通過部分可量化指標來評價，既不完整，也不科學，必須將難以量化的工作環節通過定性指標加以衡量，并將定性指標與定量指標相結合，構建出完整的評價指標體系。該指標體系既要具體明確，便于操作和數據處理，又要有綜合性，能全面反映電子政務績效。同時，各種績效評價指標權數的確定和綜合評價方法也要根據電子政務績效評價自身的特點來相應選取。

（三）評價體系全面化

圍繞上述電子政務績效評價的價值取向，評價指標體系的設計要全面反映電子政務績效的綜合情況。一方面，既要體現電子政務建設的經濟效益，又要重點反映電子政務建設的社會效應；另一方面，既要反映電子政務建設的純產出，即電子政務的基礎設施建設水平、政府信息化應用水平和電子政務組織建設水平，又要體現政府工作效率的提高、經濟效益的獲得和政府形象的提升。各個評價指標之間要形成有機、有序的聯系，形成一個全方位的評價體系。

（四）評價尺度彈性化

鑒于每個地區的經濟和社會發展都有其自身特點，電子政務建設要與其相適應，因此對各個地區電子政務績效進行評價時，可以采用彈性化的評價尺度，即在重點考慮電子政務績效評價體系普遍性的同時，給具體地區電子政務績效評價留有適度的調整空間。具體做法可以考慮為：涉及具體評價對象時，在不影響電子政務績效的評價核心指標的基礎上，可根據評價對象的具體職能和特點，調整非核心指標和評價標準。

（五）評價主體多元化

電子政務績效評價主體可以是政府自身，也可以是社會公眾、黨團組織和傳播媒體等個體和群體。政府可根據自身的電子政務進程，比照執行情況和社會實際效果，由此來評價電子政務的功過是非。社會公眾、黨團組織和傳播媒體等個體和群體也可以根據電子政務實施效果，參照評價標準，評價電子政務的績效。由此，從多個方面、多個角度評價電子政務績效，可以保證電子政務績效評價的客觀公正。

三、電子政務績效評價體系的構建

按照上述電子政務績效評價的思路，本文構建的電子政務績效評價體系如下。

（一）電子政務績效評價指標體系的構建

電子政務績效評價指標體系采用分級評定的方式進行。一級大類指標5個，是從電子政務基礎設施建設水平、政府信息化應用水平、組織建設水平、經濟效益和社會效益5個角度對電子政務績效進行評價；二級指標13個，比較集中和全面地概括了電子政務績效評價的要點。指標體系具體情況如下：

1. 電子政務基礎設施建設水平

①每百人計算機擁有量。計算機擁有量的計算口徑為：能夠正常運轉的大、中、小型機以及服務器和工作站，本指標得分由以下公式計算（總分最高為100分）：

某政府機構能夠正常運轉的計算機總量/公務員總數×100

②網絡性能水平。網絡性能水平反映了電子政務基礎設施狀況，可以按網絡的出口帶寬進行分級，然后打分。

③計算機聯網率。該指標反映信息化協同應用的條件。本指標得分由以下公式計算：

接入內部網的計算機總量/本政府機構能夠正常運轉的計算機總量×100

2. 政府信息化應用水平

①辦公自動化系統應用程度。本指標主要從是否實現信息流程的跟蹤與監控，面向外部的電子公文交換、文檔共享、收文管理、發文管理、會議管理、信息集成、信息發布、電子郵件、個人數據管理、檔案管理、人力資源管理、日程安排等功能來評價政府在網絡應用基礎上的辦公自動化狀況。

②政府網站建設水平。該指標通過服務對象覆蓋的范圍，可提供的服務內容，服務的規范化、標準化程度來評價政府資源整合狀況。

③信息化安全措施應用率。該指標從信息備份、防非法侵入、信息安全制度與安全意識培養等措施的應用狀況方面來評價電子政務安全水平。

3. 電子政務組織建設水平

①電子政務宣傳力度。實施電子政務的最終目的是為民服務，而為民服務則首先要讓公眾了解電子政務，參與電子政務。因此政府必須向公眾宣傳電子政務基礎設施的益處，培養公眾使用這些設施的習慣，可從電子政務宣傳投入經費、宣傳頻率及公眾知曉度等3方面進行評價。

②信息化技能普及率。該指標通過政府機構內掌握專業IT應用技術的員工比例，非專業IT人員的信息化培訓覆蓋率來評估人力資源的信息化應用能力。

4. 電子政務經濟效益

①辦公費用降低率。該指標通過實現電子政務前后政府辦公費用的變動百分比來評價實施電子政務所帶來的直接經濟效益。

②效率提升度。該指標從實施電子政務能否加速工作流程、能否提高工作效率方面來評價實施電子政務所帶來的間接經濟效益。

5. 電子政務社會效益

①政務公開度。該指標反映了實施電子政務對政務公開化透明化的影響。它可以從電子政務是否實現在線咨詢、在線電子投票、政務信息公開、市民參與政府制度制定過程等功能來進行評價。

②電子政務影響力。該指標從考察電子政務能否促進社會整體效應和社會公平進程、能否提升政府責任和對公民的回應力來反映實施電子政務所帶來的間接社會效益。

③電子政務公眾滿意度。該指標從公眾的角度間接評價電子政務帶來的社會效益。

（二）電子政務績效評價體系中各指標相應權數的確定

電子政務績效評價的各個評價指標，其相對重要性是不一樣的。為了準確評價電子政務績效，必須給各個評價指標賦予適當的權數，而確定權數有多種方法，如層次分析法、德爾菲法和統計分析法等，其中層次分析法是一種較為成熟和有效的方法。它是由美國匹茲堡大學教授T.L.Saaty提出來的一種處理那些多目標、多功能的相互關系，并利用某種相對度量方法來確定各個分目標、分功能等優先權重的方法。

本文利用層次分析法來計算各下級指標相對于上一級指標的權重。在計算前應聘請有關專家兩兩比較決定同層指標的相對重要程度。下面矩陣A1是專家對每百人計算機擁有量、網絡性能水平和計算機聯網率3個指標進行兩兩比較并按照次序排列起來的判斷矩陣，判斷矩陣通過一致性檢驗，并得到每百人計算機擁有量、網絡性能水平和計算機聯網率相對于電子政務基礎設施建設水平的權重為w1= 。按照同樣方法給其他指標賦權，具體情況見表1。

四、電子政務績效的模糊綜合評價

從以上分析可知，電子政務績效受到多種因素的影響，其中許多因素的內涵和外延并不十分明確，具有模糊性；且對于各種因素的評價，往往也不是好或不好截然分明，而是模糊的。所以本文采用模糊綜合評價方法對電子政務績效進行綜合評價。

模糊綜合評價的思想是對每一個要素綜合確定一個評價等級，采用專家意見進行統計，計算評判值yij（i=1，2，…，n； j=1，2，…，m），yij表示對i個要素關于第j個評判等級的評判結果，它等于對第i個要素評判為第j個等級的人數占全部評判人數的比重。這樣構成一個評判矩陣：

然后根據已計算出的權重矩陣，結合評判要素矩陣，就可以利用模糊矩陣合成法計算模糊綜合評判矩陣Z。

Z = w·Y=（Z1，Z2，…，Zm）

在綜合評價矩陣中，Z 的評判等級反映了對電子政務績效優劣的一般看法。

現假定評判標準劃分為很好、較好、一般、較差和很差5個等級，通過專家評判、抽樣調查或問卷測試電子政務綜合評價指標體系中各指標的評價值，再根據上文計算出的各評價指標的權重，得到電子政務的模糊綜合評價表（表1）。

從表1可以得到電子政務基礎設施建設水平的評判矩陣為：

因此根據最大隸屬原則，電子政務基礎設施建設水平評價為“較好”；政府信息化應用水平評價為“較好”；電子政務組織建設水平評價為“較好”；電子政務經濟效益評價為“一般”；電子政務社會效益評價為“一般”（見表1）。

五、小 結

電子政務績效評價是根據反映電子政務績效情況的統計指標，采用定量評價方法對電子政務績效進行評價，可以形成對電子政務績效的標準化客觀定量分析結論。該綜合評價體系反映的是當前電子政務建設的成果，因而具有一定的時限性。隨著信息化技術的不斷發展和社會進步，評價體系中的某些指標和指標評判標準會發生變化，因此，在實際的應用中，需要根據這些變化對評價體系進行調整，使該評價體系可以更好地反映電子政務績效。

主要參考文獻

［1］ 陳泉泉，周朝民. 電子政務評價方法在中國的修正思路和模型［J］. 上海管理科學，2004，（4）：35-37.

［2］ 劉靜巖，王浣塵. 電子政務評價體系的構建［J］. 上海管理科學，2004，（4）：33-34.

［3］ 張成福，唐鈞. 電子政務績效評估：模式比較與實質分析［J］. 中國行政管理，2004，（5）：21-23.

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”