民航業(yè)規(guī)制的演變探討

摘 要：結(jié)合我國民航業(yè)的發(fā)展歷程，通過對管制內(nèi)容、管制目的、管制依據(jù)的分析對我國民航業(yè)規(guī)制的演變進(jìn)行回顧解釋。

關(guān)鍵詞：民航業(yè)；民航管制；規(guī)制演變

中圖分類號：Ｆ５６文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2008）04-0041-02

1 民航業(yè)政府管制的目的

民航管制包括兩方面：經(jīng)濟(jì)性管制和政策性管制。政府對民航進(jìn)行管制的目的是在航空公司與社會公眾利益之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)。政策性管制指的是以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康以及環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和伴隨提供他們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的管制。經(jīng)濟(jì)性管制既經(jīng)濟(jì)管制，一般是針對特定產(chǎn)業(yè)的管制，因此也稱為產(chǎn)業(yè)管制。它是指為防止發(fā)生資源配置低效率和確保使用者對產(chǎn)業(yè)內(nèi)經(jīng)濟(jì)資源的公平利用，由政府依據(jù)法律權(quán)限，通過許可和認(rèn)可等手段對公用事業(yè)、交通、金融等產(chǎn)業(yè)中的進(jìn)入、退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會計(jì)等有關(guān)行為進(jìn)行的管制。

2 民航業(yè)政府管制的內(nèi)容

政府管制主要包括進(jìn)入管制、價(jià)格管制、投資管制、資源利用管制、區(qū)域準(zhǔn)入管制、普遍性服務(wù)管制等多種形式。

（1）進(jìn)入管制。指通過發(fā)放許可證等制度對欲從事民航運(yùn)輸經(jīng)營的企業(yè)進(jìn)行限制，未得到許可不得從事經(jīng)營活動(dòng)。進(jìn)入管制的目的主要是防止過度進(jìn)入和實(shí)現(xiàn)規(guī)模與范圍經(jīng)濟(jì)。

（2）價(jià)格管制。指進(jìn)行報(bào)酬率或最高價(jià)格的限制以使航空公司獲得盈利但同時(shí)防止制訂壟斷價(jià)格，保護(hù)消費(fèi)者的正當(dāng)利益。

（3）投資管制。即制定投資原則，在確保按政府要求最大限度地吸引各方投資的同時(shí)，對投資行為的某些方面進(jìn)行限制。投資管制中也包含著對所有權(quán)的限制，如對外資及非國有投資比例的限制等。

（4）資源利用管制。即確定航空資源(如空中航線、飛行高度層、航空燃油等)的分配與使用原則，以保證民航運(yùn)輸?shù)陌踩?jīng)營并使資源得到合理配置。

（5）區(qū)域準(zhǔn)入管制。即對不同的民航運(yùn)輸企業(yè)劃定經(jīng)營區(qū)域，無特別理由不得進(jìn)入其他區(qū)域性市場的航線;或者對一地區(qū)支線機(jī)場與另一地區(qū)支線機(jī)場之間通航的限制等。

（6）普遍性服務(wù)管制。即要求民航運(yùn)輸企業(yè)為那些容量小、盈利低甚至沒有盈利的偏遠(yuǎn)地區(qū)、支線機(jī)場提供服務(wù)，以確保這些地區(qū)的公眾能享受“交通便利”。

（7）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管制。即通過對民航運(yùn)輸企業(yè)制訂服務(wù)水平、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，從而實(shí)現(xiàn)管制目的。它包括的內(nèi)容豐富繁雜，如特大航空樞紐對抵達(dá)飛機(jī)座位數(shù)的限制、飛機(jī)噪聲限制等。

3 民航業(yè)政府管制的依據(jù)

以下因素導(dǎo)致在航空運(yùn)輸業(yè)形成一個(gè)廣泛的管制系統(tǒng)：

（1）安全。作為確保在航空公司運(yùn)作中保持安全標(biāo)準(zhǔn)的手段，各國政府對進(jìn)入航空運(yùn)輸業(yè)作出規(guī)定，只有能表明它們有能力安全地從事營運(yùn)的航空公司才能進(jìn)入這一行業(yè)。這是由民航業(yè)的特點(diǎn)所決定的。

（2）對定期航班和部分航線的保護(hù)。“定期航班”可以定義為按照公布的班期時(shí)刻表全年提供的有規(guī)律而可靠的航班。為了在平靜的淡季維持這種航班，航空公司在旺季必須獲得大量利潤。如果沒有管制，大量航空公司會在旺季進(jìn)入市場，這將大大減少利潤。結(jié)果，若干航空公司在淡季會不得不退出市場，因?yàn)橛蕰顾鼈儾荒茉偬峁┑竞桨唷τ谀承┖骄€，由于其本身所處的地理位置，本身并不具備開辟航線的條件，如：客流量低、飛行成本高等。由于國家整體規(guī)劃的需要，卻需要開辟這樣一些航線，在這方面就需要國家的管制，才能確保這些航線的開通。

（3）保持社會服務(wù)項(xiàng)目是一個(gè)支持管制傳統(tǒng)論點(diǎn)，盡管目前它的重要性可能正在下降。

（4）保護(hù)國家利益。1919年巴黎公約接受了這樣的原則，即各國在它領(lǐng)土以上的空域擁有絕對主權(quán)。從那時(shí)起，政府管制了航空運(yùn)輸，以保證國家利益。政府對航空公司所有權(quán)的較大約束也加強(qiáng)了管制的力度。國家利益可以總結(jié)以下內(nèi)容：①防務(wù)問題，特別是國家承運(yùn)人通常要考慮國家的防務(wù)戰(zhàn)略；②就直接和間接就業(yè)以及收支平衡的角度來看，最大限度地增加來自航空運(yùn)輸對國民經(jīng)濟(jì)的收益；③國家威望；④為商業(yè)、政府交往維持一個(gè)航空運(yùn)輸系統(tǒng)。

4 民航業(yè)政府管制政策的演變

中國民航實(shí)行放松管制政策是一個(gè)漸進(jìn)的過程，可以認(rèn)為始于20世紀(jì)80年代。與其他國家有所不同的是，中國民航業(yè)放松管制的過程與對其經(jīng)濟(jì)特性的認(rèn)識并無必然的因果聯(lián)系，而主要是由中國整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景所決定的。放松管制的根本動(dòng)力在于中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌。與此相應(yīng)，放松管制的過程在某種程度上也就成為政府主導(dǎo)型的體制改革進(jìn)程

中國民航放松管制的過程大致分為三個(gè)階段來描述： 

第一階段（1980～1995年）：放松準(zhǔn)入管制，引入競爭機(jī)制。在1980年以前，中國民航基本上實(shí)行軍隊(duì)管民航和政企合一的管理體制，生產(chǎn)經(jīng)營上實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，由中央政府完全控制和壟斷。1980年，中國民航遵照鄧小平的指示改變軍隊(duì)建制，走上企業(yè)化發(fā)展道路。 

第二階段（1996～2001年）：限制新企業(yè)進(jìn)入，探索放松價(jià)格管制。1996年以后，中國航空運(yùn)輸市場發(fā)生了較大變化，由以前的賣方市場轉(zhuǎn)變成了買方市場。在運(yùn)力過剩、增長速度減緩的情況下，政府對管制政策進(jìn)行了調(diào)整，采取了一定的管理措施，以期使整個(gè)行業(yè)能保持盈利。 

第三階段（2002～2006年）：進(jìn)行新一輪體制改革，全面放松經(jīng)濟(jì)性管制。2002～2004年，中國民航進(jìn)行了新一輪體制改革。中國民用航空總局原直屬的航空公司及航空運(yùn)輸服務(wù)保障企業(yè)聯(lián)合重組，成立了6個(gè)集團(tuán)公司，各集團(tuán)公司的主要人事任免和國有資產(chǎn)保值增值考核交由國務(wù)院國有資產(chǎn)管理委員會負(fù)責(zé)，與民航總局脫鉤；除北京首都國際機(jī)場和西藏自治區(qū)內(nèi)機(jī)場以外，民航總局管理的其他機(jī)場全部移交由地方政府管理；將原來“民航總局-地區(qū)管理局-省（區(qū)、市）局”三級行業(yè)管理體制改革為 “民航總局-地區(qū)管理局”兩級管理體制，撤銷了各民航省（區(qū)、市）局，在絕大部分省（區(qū)、市）重新組建了26個(gè)民航安全監(jiān)督管理辦公室，作為地區(qū)管理局的派出機(jī)構(gòu)。

5 民航業(yè)放松管制的具體舉措及效果

新一輪體制改革后，民航總局實(shí)現(xiàn)政企分開和政資分開，不再行使國有資產(chǎn)所有者職能，而主要承擔(dān)安全管理、空中交通管理、行業(yè)宏觀調(diào)控、航空市場監(jiān)管和民航國際關(guān)系等5個(gè)方面的行業(yè)管理職能。 

放松管制的效果：

（1）改變了政企合一的管理體制，實(shí)現(xiàn)了政企分開。

（2）打破了國家壟斷，拓寬了投資來源。

（3）建立了競爭性的航空運(yùn)輸市場，初步形成了寡頭壟斷的市場結(jié)構(gòu)。2004年，中航、南航、東航合計(jì)完成運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量、旅客運(yùn)輸量、貨郵運(yùn)輸量占中國民航總運(yùn)量的份額均接近80%。 

（4）使企業(yè)市場行為逐漸向國際趨勢接軌。目前國內(nèi)大型航空公司正在積極構(gòu)筑自己的中樞航線系統(tǒng)，建立代碼共享和營銷聯(lián)盟，發(fā)展常旅客計(jì)劃，推行網(wǎng)上售票和電子客票，并試圖建立收益管理系統(tǒng)。企業(yè)價(jià)格行為逐漸趨向理性，2004年實(shí)施新的價(jià)格政策后，航空公司平均每客公里收益下降了10%，而每座公里收益與以前基本持平，平均客座率上升。

（5）是市場績效提升。通過聯(lián)合重組，中航、南航、東航、海航集團(tuán)公司內(nèi)部逐步實(shí)施一體化運(yùn)作，規(guī)模效應(yīng)初步顯露。