公益性基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化融資機(jī)制

由于基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷性、公共產(chǎn)品性、外溢性等特征，因而歷來(lái)被認(rèn)為是政府最有理由干預(yù)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。根據(jù)世界銀行的研究報(bào)告，發(fā)展中國(guó)家的政府投資占基礎(chǔ)設(shè)施全部投資的90％以上。目前，我國(guó)城市政府承擔(dān)著大部分基礎(chǔ)設(shè)施的提供任務(wù)，但提供的數(shù)量不足、質(zhì)量不高，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的福利，制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如何加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，通過(guò)市場(chǎng)化的方式引入更多的社會(huì)資金，提高基礎(chǔ)設(shè)施的提供效率，是保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減輕政府負(fù)擔(dān)所面臨的十分迫切的問(wèn)題。

一、基礎(chǔ)設(shè)施的分類

基礎(chǔ)設(shè)施顧名思義就是向人們提供基本服務(wù)的公共物質(zhì)設(shè)施。基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有公用和公益的特征，其產(chǎn)品和服務(wù)是針對(duì)所有居民的，為整個(gè)社會(huì)或某一區(qū)域的所有成員使用。根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的屬性和對(duì)應(yīng)于可市場(chǎng)化程度，基礎(chǔ)設(shè)施大體可以分為三種類型：

1．基本屬于市場(chǎng)化的類型，如高速公路等具有競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)。在政府統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)范管理的前提下，通常可以采用BOT（建設(shè)——經(jīng)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)——擁有——經(jīng)營(yíng)）、PPP（私人建設(shè)——政府租賃——私人經(jīng)營(yíng)）、BT（建設(shè)——移交）等多種項(xiàng)目融資方式引入股份制、股份合作制，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)社會(huì)資金，逐步形成投資、經(jīng)營(yíng)回收的良性循環(huán)機(jī)制。

2.半市場(chǎng)化類型，如市區(qū)的橋梁、隧道、公共交通、自來(lái)水、煤氣、污水處理等大部分市政設(shè)施。一般以政府投入為主，但同時(shí)也要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，吸引有實(shí)力的國(guó)內(nèi)企業(yè)和外商參與投資，也可以探索吸引集體、個(gè)人投資，通過(guò)產(chǎn)品價(jià)格和服務(wù)價(jià)格改革給予市場(chǎng)補(bǔ)償，使投資者在一定期限內(nèi)得到投資收益。

3．基本上由政府投入的類型，即純公益性基礎(chǔ)設(shè)施，這也是本文所要探討的重點(diǎn)。如城市道路、公共停車場(chǎng)、園林、綠化、消防等，從根本上說(shuō)是公益性項(xiàng)目，目前其建設(shè)資金主要是征收各種城市建設(shè)稅費(fèi)和投入部分經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目來(lái)解決。

二、公益性基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化融資機(jī)制的理論內(nèi)涵

對(duì)于純公益性基礎(chǔ)設(shè)施由于它不能通過(guò)向公眾收費(fèi)，使其具備市場(chǎng)化融資的先決條件，那么如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化融資，即我們要建立的市場(chǎng)化融資機(jī)制，是本文要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。例如對(duì)于一座橋梁而言，如果不建設(shè)收費(fèi)裝置，就是公益性基礎(chǔ)設(shè)施也即公共產(chǎn)品。如果建設(shè)收費(fèi)裝置，就具備了市場(chǎng)化融資的基本條件也即俱樂(lè)部物品。這情況叫做物品性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。從純公益性基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)榭墒袌?chǎng)化的基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)于我們所研究的公益性基礎(chǔ)設(shè)施如何實(shí)現(xiàn)物品性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，才是市場(chǎng)化融資機(jī)制最根本的問(wèn)題。

物品性質(zhì)的轉(zhuǎn)變多源于符合經(jīng)濟(jì)效率要求的制度創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步等因素，而且多是從公共物品轉(zhuǎn)變?yōu)榫銟?lè)部物品或私人物品。例如，為海上船只導(dǎo)航的燈塔，一向被認(rèn)為是具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品，應(yīng)該由政府來(lái)提供。但科斯的研究改變了這種結(jié)論。17世紀(jì)英國(guó)的領(lǐng)港公會(huì)（政府組織）負(fù)責(zé)管理海上事務(wù)，包括建設(shè)和經(jīng)營(yíng)燈塔，并擁有建造燈塔和向船只收費(fèi)的特權(quán)。但是據(jù)科斯的調(diào)查，從1610年到1675年的65年當(dāng)中，領(lǐng)港公會(huì)連一個(gè)燈塔也未建成，而同期私人建成的燈塔至少有十座。俱樂(lè)部物品同樣可能轉(zhuǎn)變?yōu)楣参锲贰＠绫本┪瀛h(huán)路，開(kāi)始建成時(shí)候是有收費(fèi)機(jī)制的，這時(shí)候是俱樂(lè)部物品。后來(lái)，隨著北京道路擁堵程度的加劇，如果繼續(xù)收費(fèi)會(huì)帶來(lái)高昂的社會(huì)成本損失。北京市政府權(quán)衡利弊，取消了五環(huán)路的收費(fèi)機(jī)制。這樣，五環(huán)路就從俱樂(lè)部物品轉(zhuǎn)變?yōu)楣参锲贰＝┠辏覈?guó)有許多城市的公園從有收費(fèi)機(jī)制到免費(fèi)開(kāi)放，完成了從俱樂(lè)部物品到公共物品的轉(zhuǎn)變。

無(wú)論物品的性質(zhì)如何轉(zhuǎn)變，有效率的提供始終是恒定不變的應(yīng)該遵守的原則。通過(guò)制度創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步使物品性質(zhì)發(fā)生滿足經(jīng)濟(jì)效率的轉(zhuǎn)變以后，其提供方式也會(huì)隨之發(fā)生改變。中國(guó)公路建設(shè)從過(guò)去的無(wú)收費(fèi)機(jī)制到現(xiàn)在的有收費(fèi)機(jī)制，改變了政府單一投資局面，吸引了社會(huì)各個(gè)方面的投資，大大促進(jìn)了中國(guó)公路建設(shè)的速度和質(zhì)量。但中國(guó)的收費(fèi)公路是否也會(huì)如北京的五環(huán)路一樣，當(dāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，轉(zhuǎn)變?yōu)楣参锲罚ㄈ∠召M(fèi)機(jī)制），這是一個(gè)值得深入研究的問(wèn)題。

三、我國(guó)公益性基礎(chǔ)設(shè)施融資存在問(wèn)題

近些年來(lái)，我國(guó)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度持續(xù)加大，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國(guó)也開(kāi)始嘗試在一些基礎(chǔ)領(lǐng)域放松管制，引入競(jìng)爭(zhēng)，從而提高投資效率。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制在一定范圍內(nèi)和一定程度上開(kāi)始發(fā)揮作用。但是，十多年的改革實(shí)踐實(shí)際上仍是“體制框架內(nèi)的改革”，現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資還存在一些突出的問(wèn)題。

1．城市基礎(chǔ)設(shè)施投資總量仍然不足。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的要求也越來(lái)越高，然而目前的融資渠道無(wú)法滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的大量資金。據(jù)世界銀行調(diào)查，發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定資產(chǎn)投資的比重一般為20%，占GDP的比重約為2-8%。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定資產(chǎn)投資和占GDP的比重2000年分別為5.74%和2.11%，2004年分別為6.76%和2.98%。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的這兩個(gè)指標(biāo)存在一定差距，甚至與其他發(fā)展中國(guó)家相比也有差距。我國(guó)是一個(gè)起步較晚的發(fā)展中國(guó)家，為了實(shí)現(xiàn)較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須優(yōu)先加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如此比例關(guān)系與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略很不適應(yīng)。

2．政府仍然是基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主體。目前，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)行以地方為主、國(guó)家適當(dāng)給予補(bǔ)助的辦法。為了加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)避《貸款通則》中政府不能直接向商業(yè)銀行借款和《預(yù)算法》中地方政府不能發(fā)行債券的法律法規(guī)限制，許多地方政府紛紛組建城市建設(shè)投資公司（簡(jiǎn)稱“城投公司”）作為投融資平臺(tái)，負(fù)責(zé)籌集、使用、償還城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。各城投公司一般是國(guó)有獨(dú)資公司，名義上是獨(dú)立于政府的企業(yè)法人，實(shí)質(zhì)上卻是政府直接控制的一個(gè)部門(mén)。城投公司向商業(yè)銀行的借款或發(fā)行企業(yè)債券由政府運(yùn)作完成，投資方向一般由政府指定，當(dāng)然運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的各類風(fēng)險(xiǎn)最后還要由政府承擔(dān)。因此，就實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況來(lái)看，多數(shù)城投公司并沒(méi)有真正成為獨(dú)立的企業(yè)法人，背后還是由政府這只“看得見(jiàn)的手”來(lái)操控。因此，總的來(lái)看，政府依然是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投融資主體。

3．公益性基礎(chǔ)設(shè)施在引入社會(huì)資金投資方面尚屬空白。目前基礎(chǔ)設(shè)施中可市場(chǎng)化融資的例如高速公路、污水處理、燃?xì)獾壤蒙鐣?huì)資金和外資的規(guī)模在不斷加大，但是屬于純公共產(chǎn)品的公益性基礎(chǔ)設(shè)施例如城市道路、綠化、河道治理等尚無(wú)法引入社會(huì)資金，其根源是沒(méi)有可供市場(chǎng)化融資的機(jī)制。由于城市道路內(nèi)不能設(shè)置收費(fèi)站點(diǎn)、綠化等向全體公眾開(kāi)放，無(wú)法引入收費(fèi)機(jī)制，因此其公共物品的性質(zhì)向俱樂(lè)部物品性質(zhì)轉(zhuǎn)變存在較大困難。因此，可以說(shuō)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域融資市場(chǎng)化的格局還沒(méi)真正實(shí)現(xiàn)。

四、公益性基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化融資機(jī)制設(shè)計(jì)

1．市場(chǎng)化融資機(jī)制設(shè)計(jì)。為加大公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，政府的任務(wù)是要用好用活政府資源、市場(chǎng)資源，建立制度和機(jī)制，引進(jìn)社會(huì)資金。那么建立什么樣的機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化融資呢？首先對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類，然后確定不同類別項(xiàng)目下的市場(chǎng)化機(jī)制。有些公益性基礎(chǔ)設(shè)施投入是無(wú)法形成固定資產(chǎn)的，或者有些基礎(chǔ)設(shè)施雖能形成固定資產(chǎn)但在建立可經(jīng)營(yíng)性的回報(bào)來(lái)源上沒(méi)有資源可以匹配，那么這類項(xiàng)目最終都是要由政府買(mǎi)單。針對(duì)這種項(xiàng)目政府可采取政府采購(gòu)項(xiàng)目或服務(wù)的方式，向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，由社會(huì)資金投入建設(shè)，并由政府在建成后通過(guò)分期付款的方式進(jìn)行采購(gòu)，這樣投資人以和政府的采購(gòu)協(xié)議作為向政府銷售基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的提供者取得其合理的經(jīng)營(yíng)回報(bào)。

2．另外一種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為能形成固定資產(chǎn)但也很難建立向使用者收費(fèi)的機(jī)制吸引社會(huì)資金，但可以匹配一些政府可控制的資源作為投資這種基礎(chǔ)設(shè)施的回報(bào)。例如很多城市的快速路項(xiàng)目。城市快速路的資產(chǎn)界面清晰，自成系統(tǒng)，可以其道路兩邊的可經(jīng)營(yíng)性資源包括廣告、冠名權(quán)、加油加氣站附屬設(shè)施資源和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目捆綁，使公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為可市場(chǎng)化融資的基礎(chǔ)設(shè)施。政府可通過(guò)授予快速路項(xiàng)目及沿線經(jīng)營(yíng)性資源的特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制使其實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化融資。具體描述為以下兩類：①政府采購(gòu)模式。對(duì)能夠形成固定資產(chǎn)但難以經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，如公園綠地、道路改造等項(xiàng)目，以及無(wú)法形成固定資產(chǎn)也無(wú)法經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，如河道治理、環(huán)境治理等項(xiàng)目，可以政府購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品或服務(wù)的方式轉(zhuǎn)換為可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，以政府購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品或服務(wù)的資金作為公司經(jīng)營(yíng)收入。②特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目模式。該模式針對(duì)能夠形成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性收入的項(xiàng)目，以政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

通過(guò)上述整合分類，政府就具備了向社會(huì)吸引資金的先決條件，即通過(guò)政府采購(gòu)和特許經(jīng)營(yíng)的方式建立一種能夠使社會(huì)資金進(jìn)入公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的機(jī)制，公益性基礎(chǔ)設(shè)施將從根本上由政府主導(dǎo)的、單純的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)依靠財(cái)政資金轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)驅(qū)動(dòng)的多元化融資，從而真正挖掘政府資源的潛力，使社會(huì)資金大量投入基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（作者單位：天津財(cái)經(jīng)大學(xué)商學(xué)院）