檢察機關考評機制之完善

內容摘要：現行檢察工作考評機制一定程度違背司法規律，也不利于貫徹寬嚴相濟刑事政策。完善考評機制，要立足法律，注重科學合理，有利于加強法律監督，貫徹寬嚴相濟刑事政策。

關鍵詞：寬嚴相濟刑事政策 考評機制 檢察機關

自黨的十六屆六中全會提出實施寬嚴相濟的刑事司法政策的要求以來，貫徹寬嚴相濟刑事司法政策成為目前全國各地檢察機關工作中探索的一個熱點，最高人民檢察院《關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》（以下簡稱《意見》）下發后，對各地檢察機關從指導思想和原則等方面進行了進一步規范。《意見》要求檢察機關在履行法律監督職能中實行區別對待，該嚴則嚴，當寬則寬，對嚴重犯罪依法從嚴打擊，對輕微犯罪依法從寬處理，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，為構建社會主義和諧社會提供有力的司法保障。但在司法實踐中，一些檢察機關在貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策（特別是如何從寬）中，還存在著諸多不足，特別是對從寬政策的落實上，存在著一定的制約因素。其中，檢察機關考評機制中對某些業務工作指標的控制就嚴重制約著寬嚴相濟刑事政策的貫徹和落實。下面，筆者談談在寬嚴相濟刑事政策下對目前檢察機關考評機制的粗淺認識。

一、現行檢察機關考評機制現狀

為規范辦案，促進各項工作的開展，檢察機關針對各項檢察工作制定考核目標，包括業務工作、隊伍建設、廉政建設等各個方面，并對一些指標做出量化。其中，業務考評中撤案率、不捕率、不訴率是檢察機關考核目標中的重要內容，上級檢察機關對這些指標往往限制在一定的范圍內，超過了一定的數字，就要被扣分。以我院為例，2006年上級院下發的目標考評方案中明確規定，普通刑事案件相對不起訴率不超過2%，破壞社會主義市場經濟秩序犯罪案件相對不起訴不超過3%，對于超過上述比率的，每0.5%扣1分。對于不捕率，則要求一般不超過10%。受考評制度制約，不捕不訴制度在實踐中運行不暢，適用率較低。2006年以來，我院共受理刑事報捕案件283案394人，經審查依法批準逮捕274案383人，不批準逮捕9案11人，不捕率為3%；共受理移送審查起訴案件304案399人，依法提起公訴242案322人，審查后因犯罪情節輕微或有從輕、減輕等情節而作出的相對不訴2案2人，不訴率僅為0.6%。縱觀上述數據不難看出，在實際工作中，不捕、不訴的使用率都很低。這個現象不僅我院如此，全國大多數檢察機關都有類似情況。多年來在檢察機關的自身考核考評制度中過于強調批捕、起訴率等指標，對不捕率和不訴率等作了不適當的控制，使得不捕不訴制度不能發揮其應有的功能。由于考評制度的導向作用，檢察人員在工作中往往一味強調“提高批捕率，降低不捕率”，“提高起訴率，降低不訴率”，使得輕緩刑事政策在審查逮捕、審查起訴工作中面臨著名存實亡的危險，審查批捕、審查起訴工作不能體現寬嚴相濟、懲罰與寬大、打擊與挽救的刑事政策，逮捕、起訴的法定必要性規定被虛置，影響了審查批捕、審查起訴工作質量，也導致大量司法資源的浪費。

作為評價各類業務工作開展的依據和尺度，檢察機關考評機制確實在一定程度上促進了工作的發展，其積極意義自不待言。但在新時期，新的執法理念下，在司法文明的現實需要下，其缺陷卻是不容忽視的。

（一）現行考評機制在一定程度上違背了司法規律和檢察工作規律，不能客觀公正反映檢察業務質量

就拿考評中慣常使用的“大要案率”、“不捕率”、“捕后撤案率”、“捕后不訴率”、“追訴率”、“不訴率”、“無罪判決率”來說，這樣的考核指標雖然表面上看起來很全面，實際上并不科學。它們像無形的枷鎖束縛著基層檢察機關。一方面硬性規定不能出現錯案，另一方面卻又嚴格控制不捕率、不訴率。一方面把強化監督，切實追漏做為加分因素，另一方面又嚴格控制不訴率，限制辦案部門對符合不起訴條件的漏犯作不起訴決定。另外，設置的分項指標與最終所要追求的績效目標也不盡一致。如不捕率設置為超過一定比例就要扣分，卻不過問偵查機關辦理的案件究竟質量如何、是否該捕。還有，規定對漏罪、漏犯要依法追訴，但同時，過分強調準確率則對檢察人員產生誤導。例如，為了降低“不捕率”，檢察機關會與公安機關進行溝通，以求得批捕率的提高。為了降低“撤案率”，對輕微刑事案件一定要刑罰處理。在這種情況下，迫于工作績效的壓力，司法工作人員難免會重“互相配合”、輕“互相制約”。最終，導致一個案件一旦進入刑事訴訟程序，幾乎都會以有罪判決告終，一些冤假錯案也就在所難免。這就不得不讓人反思這種績效考評機制的正當性與合理性。筆者認為，人為控制“不捕率”、“不訴率”等，是違背司法規律，也違背法律規定。《刑事訴訟法》第６８條規定：“人民檢察院對于公安機關提請批準逮捕的案件進行審查后，應當根據情況分別作出批準逮捕或者不批準逮捕的決定。”顯然，是否批準逮捕是檢察機關法定職權所系，檢察機關必須根據案件具體情況作出公正、合法、客觀的處理。審查批捕工作的工作量主要是由公安機關提請批準逮捕的案件數量決定的，對于公安機關提請批準逮捕的每一件案件，不管是否能夠批準逮捕，檢察人員必須認真審查，然后根據案件情況和法定條件決定是否批準逮捕，對于不批準逮捕的案件，辦案人員同樣也付出了勞動量。同樣的，起訴、不起訴和立案、撤案也是《刑事訴訟法》賦予檢察機關的一項重要職權。作出哪種決定，辦案人員要根據法律規定和具體案情綜合考慮。因此，對不捕率、不訴率、撤案率等進行人為限制顯然違反了訴訟規律，以它們的高低來評價檢察工作也是不客觀的。此外，考評機制中對無罪判決率的控制損害了檢察機關辦案的獨立性。目前，衡量案件質量的高低往往以法院判決為主，這樣的評判標準往往會使一些檢察人員以此為目標，不是認真對案件事實作出客觀公正的評價，而是與法院事先溝通，法院作出有罪的肯定后，才正式起訴至法院，以降低或杜絕“無罪判決率”。無罪判決不等于錯案，導致法院作出無罪判決的原因有許多。可能是證據發生變化，可能是控審雙方認識分歧，可能是兩高司法解釋沖突，甚至不能排除法官徇私舞弊的可能。面對上述諸多可能，卻將法院的判決作為衡量檢察機關辦案質量高低的依據，這顯然是不科學的。

（二）現行考評機制不利于貫徹寬嚴相濟刑事政策，也無益于社會穩定、和諧

提出控制不捕率、不訴率、撤案率等本身目的是為了打擊犯罪，但在很多基層檢察院，很多的案件都是可能判處三年以下有期徒刑的刑事案件。自2006年以來，我院提起公訴的案件中，法院判處緩刑、拘役及單處罰金的占47%，這些案件中有60%均屬可訴可不訴案件。將控制不捕率、不訴率、撤案率等指標作為檢察機關內部考評標準和工作指導方針，不符合批捕、起訴工作的客觀要求，難以體現法律效果和社會效果的統一。從司法實踐來看，其實一些輕微的刑事案件經過法院的判決，效果并不理想。如一些輕傷害案件，侵害人和被害人愿意在有關部門的主持下進行和解，說明雙方已消除仇視心理，矛盾已經化解。此時，再追究其法律責任不僅已經沒有任何現實意義，反而有使矛盾再次激化的可能，留下不穩定隱患。其實，大部分輕微刑事犯罪的行為人，都是由于一時沖動侵害了他人，犯罪后確能真誠悔過，且有些案件的被害人也不再要求追究行為人的刑事責任。如果檢察機關為追求低不捕率、低不訴率將其投入訴訟，最終使其受到處罰，犯罪的“頭銜”有可能影響行為人的一生，使其對被害人、甚至對整個社會產生仇恨和抵觸情緒，重新犯罪的可能性極大。這既違背了刑罰的目的，也不利于社會的穩定。

二、完善現行檢察機關考評機制的要求及建議

2006年年底，賈春旺檢察長在全國檢察長會議上指出：“要按照司法工作規律和檢察工作規律管理業務工作，從有利于貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策出發，科學確定考核各項業務工作的指標體系，改進考評辦法，保證依法正確適用不批捕、不起訴，改變不適當地控制撤案率、不捕率、不起訴率的做法，確立正確的執法導向，更好地實現辦案數量、質量和效果的有機統一。”這就要求檢察機關當以寬嚴相濟的刑事政策為重要指導原則，以辯證的眼光看待撤案率、不捕率、不起訴率等檢察業務指標，科學確定考評內容，從而更加充分地體現檢察機關法律監督的職能，更加有利地貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策。

（一）必須立足法律，貫徹寬嚴相濟的刑事政策

黨的政策作為社會主義法的“靈魂”，對社會主義法起著指導作用，即在法的創制過程中，始終體現黨的政策所確立的原則和內容；在法的運用過程中必須以黨的政策為指導。而社會主義法又是黨的政策的規范化、具體化、條文化，是實現黨的政策的一種重要形式。貫徹黨的寬嚴相濟的刑事政策，不是撇開法律的胡亂貫徹。寬，有度；嚴，亦有度，這個“度”，就是現行刑事法律規范，包括刑事法典及其全部有效相關司法、立法解釋的全部明確規定。為促進檢察工作發展而設立的考評機制，即是如此。寬嚴相濟的刑事政策要在檢察工作中得到正確全面貫徹，就必須首先要在尊重法律、不折不扣執行法律的基礎上建立一整套全新的檢察機關考評機制。當前檢察機關的考評標準中諸如“限制不批準逮捕率，限制不起訴率”等規定，導致某些不該捕的案件捕了，不該訴的案件訴了，這能說是一個好的考評機制嗎?不尊重法律，不實事求是，又怎能保證檢察機關的工作能在正確的司法道路上健康發展？所以，當前的考評機制應以尊重法律為第一位，以法為依據、為基礎，在確定具體的考評指標時，取消諸如“撤案率、不捕率、不訴率”等與寬嚴相濟刑事司法政策相沖突的人為指標限制，建立相應的監督機制，采取定期或不定期對某個時間段所辦理的不捕、不訴案件進行檢查等手段或方法，考核案件質量。

（二）必須注重科學合理，從有利于加強法律監督的角度，鼓勵創新貫徹寬嚴相濟刑事政策的新舉措

寬嚴相濟強調的是對不同犯罪區別對待，注重寬與嚴的有機統一。比如在最高人民檢察院公訴廳為深入貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策而修訂印發的《人民檢察院辦理不起訴案件質量標準(試行)》中規定了“未成年犯罪嫌疑人、老年人犯罪嫌疑人、主觀惡性較小、社會危害不大的鄰里及同學同事之間糾紛引發的輕微犯罪的犯罪嫌疑人、認罪悔過、賠禮道歉、積極賠償損失并得到被害人諒解或雙方達成和解并切實履行、社會危害不大的”、“初次實施輕微犯罪的犯罪嫌疑人、主觀惡性較小的因生活無著偶然實施盜竊等輕微犯罪的犯罪嫌疑人、人身危險性不大的”、“群體性事件引起的刑事犯罪中的犯罪嫌疑人、屬于一般參與者的”依法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，依法決定不起訴，而對“犯罪嫌疑人有脫逃行為或者構成累犯罪后攻守同盟，毀滅證據，逃避或者對抗偵查的”規定了不應作不起訴決定。雖然如此，但從客觀上講，關于寬嚴相濟的刑事政策在法律運用中的規定仍不十分完備，需要我們在不斷探索中進一步完善，而作為檢察工作促進機制的考評機制，在這一方面，當有所鼓勵。比如，可以規定“創造性依法貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策，提出新措施，得到上級檢察機關確定的或經驗得到推廣的”應當加分，“進行貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策研討，論文得到上級檢察機關嘉獎鼓勵的”應當加分。不僅如此，為深入貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策，在制定建立全新的檢察機關考評機制時，我們還應綜合各方面因素，顧及刑事檢察工作的方方面面，科學劃分考評標準和分值，努力追求考評合理化，當加分的必加分，當扣分的必扣分，考評結束后，要根據結果及時兌現，體現言必行，行必果，增強考評結果的權威性，通過考評充分調動干警的工作積極性，使考評機制真正對檢察工作起到促進作用。

總之，筆者認為，在寬嚴相濟的刑事司法政策下，檢察機關的考評機制應當在尊重遵守法律的前提下，立足創新和良好社會效果的追求，本著全面、客觀、公正、科學、規范的原則進行修改完善，在不斷地與時俱進的修訂完善中，最大限度地發揮考評對刑事檢察工作的指導和規范作用，使檢察工作在對具體案件的處理中真正把貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策落到實處。