對農信社改革存在問題的幾點思考

摘要：農信社進行了幾年的改革，取得一定成效，還存在不少問題，本文有針對性地提出建議措施，如要引入大股東，保持獨董的獨立性、建立相關的激勵約束機制，引入民營企業(yè)家、外資加入董事會，成立行業(yè)協(xié)會等。

關鍵詞：農村信用社 改革 獨立董事 大股東

一、農信社改革存在的問題

(一)大部分農信社資不抵債，不良資產比例高，不良貸款清收難度大

這里有歷史包袱問題，還有自身經營管理不善和政策性轉嫁問題。據調查，很多信貸人員擔心失去存款大戶，迫于行政壓力，人情關系而發(fā)放保證貸款，信用貸款，不對保證人的經濟實力、信用狀況等進行貸前調查，有的甚至連保證合同也沒有。部分信貸人員根本不了解《擔保法》、《貸款通則》等有關法律法規(guī)。如《擔保法》規(guī)定，一般保證的保證人與債權人未約定保證期間的，保證期間為主債務履行期屆滿之日起6個月。信貸員輕易發(fā)放貸款，不懂有關法律法規(guī)，導致很多貸款本息無法收回。

(二)產權歸屬不明晰，“三會一層”流于形式，“內部人控制”和“外部人干預”現象突出

很多農信社股份制改革以后都建立了“三會一層”結構，但不能從根本上解決民主管理問題，經營者與股東的目標函數不盡一致，代理成本較大。通過資格股、投資股、分紅、提供優(yōu)惠服務等吸引了很多自然人股東，但入股起點金額較低，導致自然人股東為數眾多，股權分散；而對大股東持股比例的限制，導致中小股東對農信社的經營管理不加關心，民主參與意識不強，“搭便車”現象普遍存在。作為社區(qū)合作金融，不可能不受到地方政府外在行政干預，這一定程度上弱化了農信社的經營自主權。很多農信社引入獨立董事，這在體制上是一大進步，但也只是在形式上照搬西方國家的制度安排，沒有在具體操作細節(jié)上落實好這一治理環(huán)節(jié)，也沒有做好相關配套工作。

(三)資本充足率較低，資本金嚴重不足，進一步弱化了服務“三農”的辦社宗旨

很多農信社改革爭取了中央專項票據的支持，為了實現央行的兌付，其首要任務就是增資擴股，消化50％的資不抵債額度。這些不良貸款都是農信社質量最差的信貸資產，對于一些農信社來說，得花至少十幾二十年的時間清收。僅憑農信社自身的力量，收回的可能性極小。對于一部分農信社想通過吸引民營企業(yè)家、外資入股，現實效果并不理想。民營企業(yè)家不可能不考慮成本一收益率，盲目投資。一些農信社“以存轉股”，承諾較高分紅利潤，甚至行政攤派來吸收股東。農信社通過股份制改造后，由原來的“一人一票”改為“一股一票”，放低進入門檻，這又造成了股東眾多，決策成本提高，民主管理架空。郵政儲蓄把絕大部分資金從農村抽走為城市建設服務；農信社通過存放同業(yè)款，將其存款存放商業(yè)銀行或上繳央行，導致了資金外流。

(四)行業(yè)管理體制上，農信社由省聯社直接管理

省聯社模式是一種通過行業(yè)管理來約束內部人控制和外部人干預的重要制度安排。省聯社形式上與農信社各為法人，實則省聯社統(tǒng)一法人，形成行政管理權對農信社經營自主權的侵犯。有些地方的省聯社自主放寬職能，干涉農信社的業(yè)務，有違改革的初衷。統(tǒng)一監(jiān)管的前提是有專門委員會的有效監(jiān)督和信息披露的透明度等基本制度條件。我國農信社在這些方面都很欠缺。

(五)人員素質不高，專業(yè)人才奇缺，有礙于改革的落實

新的五級分類作為一個總的綱領，缺乏實施細則，在操作上存在一些障礙。比如小企業(yè)、自然人貸款情況比較特殊。自然人由于戶數多，貸款金額小，對每一戶貸款按風險分類實施不具可行性。由于自然人一般沒有財務記錄，因此農信社難以對其作財務分析。另外，農信社員工文化素質普遍較低，大學以上文憑很少，很多人都是高中或中專文水平，對于五級分類應具備的相關法律法規(guī)不了解，計算機操作能力、財會能力等都不具備。

(六)貸款利率市場化之后，農村地區(qū)貸款利率普遍上浮

一些欠發(fā)達地區(qū)更是將貸款利率“一浮到頂”，一方面不利于農村金融服務“三農”，另一方面也使得融資成本加大，資金加速外流。

二、對策建議

(一)建立貸款第一責任人制度，信貸員收入與業(yè)績直接掛鉤

堅持審貸分離，嚴格審批手續(xù)，探索新的擔保抵押方式，允許農具、牲畜、農作物等動產抵押和農地抵押。修改《擔保法》、《農村土地承包法》等法律中不利于這些抵押擔保的條款。建立和完善農村抵押品處理流轉市場。允許各種不同所有制的擔保機構并存，引導商業(yè)擔保機構在農村建立分支機構。有條件的地方可設立農貸擔保基金。建立全國統(tǒng)一的電子信息管理系統(tǒng)，實現數據資源共享。對于誠信指數低于規(guī)定標準的客戶，3年內取消其貸款資格。對一些問題特別嚴重的農信社，進行市場退出。同時要配套解決好存款保險制度，由農信社、政府等多方參股，以保護存款人利益，保障農村金融的資信，避免央行直接注入資金。同時健全有關法律法規(guī)，規(guī)定農信社市場退出細則。

(二)規(guī)范好“三會一層”之間的權責劃分關系

規(guī)定股東代表大會、理事會、監(jiān)事會中非農信社員工代表均不低于60％，農信社員工代表不超過40％，可防止內部人控制。逐步提高入股起點金額，提高單個自然人、法人股東的持股比例，增強其對銀行經營的關注度，克服機會主義行為。引人大股東，與股權分散化相比，是一個帕累托改進。原因可以從圖中看出。

從圖中可以看出，大股東A監(jiān)督所得到的好處大。如果A、B都監(jiān)督，大股東得到8，小股東得到4；如果大股東監(jiān)督小股東不監(jiān)督(其成本減小)，大股東得到6，小股東得到5；如果大股東不監(jiān)督小股東監(jiān)督，大股東得到10而小股東得到2；如果兩個人都不監(jiān)督，大股東得到5，小股東得到3。

從以上分析可以知道，大股東監(jiān)督與不監(jiān)督，對于小股東而言，他的最優(yōu)選擇是不監(jiān)督。對于大股東而言，如果小股東監(jiān)督，他監(jiān)督得到8，不監(jiān)督得到10，他會選擇不監(jiān)督。如果小股東不監(jiān)督，大股東監(jiān)督得到6，不監(jiān)督得到5。他會選擇監(jiān)督。而小股東是不會監(jiān)督的，所以大股東必須選擇監(jiān)督。因此，股權設置中應鼓勵大股東的存在。

獨立董事作為法人治理的一個重要環(huán)節(jié)，其作用在于對代理人進行有效監(jiān)督，使代理人與委托人利益目標一致，有利于維護中小股東利益。這里需要處理好幾方面問題：1 獨董的獨立性問題。獨董有沒有維護存款人和中小股東權益不被管理層侵害的激勵。在獨董的選舉上，實行競聘制，獨董提名的大股東回避制度。獨董擔任戰(zhàn)略委員會、提名委員會、審計委員會、薪酬與考核委員會的負責人，并且在這些機構中占一半以上。在激勵約束機制上，實行固定薪酬加股票期權。提高有管理經驗的經管人士的比例，減少“花瓶效應”。2 人員專職化。在《公司法》中細化獨董的權利和義務。成立會員制的行業(yè)協(xié)會，通過行業(yè)內控機制規(guī)范其行業(yè)行為。另外，獨董與金融機構的信息溝通機制和獲得機制要加以完善，代理方要定期、全面地公開相關信息。建議獨董入股合作金融機構，持股金額要達到一定比例。沒有任何股份的獨董，很難想象他會真正關注企業(yè)的經營管理。

(三)中央在提供專項票據置換農信社不良資產時所提出的條件要根據不同地區(qū)實際，分類制定考核指標，差別對待

根據各地實際相應提高股東入股金額起點，提高投資股持股比例。積極吸引民營企業(yè)、龍頭企業(yè)、個體工商戶入股，一方面可解決資本金不足問題，另一方面也實現了服務“三農”的目標，但不應吸收由地方政府控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，避免不必要的行政干預。建立農村資金回流機制，將郵政儲蓄和商業(yè)銀行中吸收農村存款的資金按一定比例劃歸農村，由農業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)一管理使用。引導商業(yè)銀行投資農業(yè)產業(yè)化發(fā)展項目，并與商業(yè)保險機構合作，國家出臺優(yōu)惠政策，分化風險。政府以后要逐步取消農信社的企業(yè)所得稅、營業(yè)稅。

(四)鑒于省聯社是緊密型管理體制，難以避免行政式管理，建議改組成行業(yè)協(xié)會

給農信社更多的經營自主權和放貸權。各地可根據農信社產權模式選擇的現實基礎上，在產權模式一致的農信社中組建一個統(tǒng)一的自律性行業(yè)協(xié)會。根據安徽省改革的現狀，可以成立三個總的行業(yè)協(xié)會，分別管理三種不同的產權制度安排(農村合作銀行、農村商業(yè)銀行、統(tǒng)一法人)。行業(yè)協(xié)會與農信社之間各為法人，不存在隸屬關系，行業(yè)協(xié)會不參與農信社具體經營業(yè)務，主要是服務職能、行業(yè)自律、維護合法權益、協(xié)調職能，協(xié)助金融監(jiān)管部門制定、完善有關政策、法律法規(guī)，提高金融業(yè)從業(yè)人員素質，維護金融秩序等。借鑒美國經驗，行業(yè)協(xié)會的經費來源可由三部分組成：會員社繳納的會費、提供服務收取的費用、接受的捐款。

(五)引入民營企業(yè)家、外資金融機構代表加入董事會，有利于監(jiān)管和選拔金融人才

組建學習班，定期加強對農信社工作人員的業(yè)務培訓，對于考核不合格者作待崗處理，加強電子化建設。對于經營者實行股票期權激勵，防止經營的短期行為。可以借鑒寧波余姚農村合作銀行的實踐經驗，增加具體操作工作，如設計《自然人貸款風險分類綜合認定文本》，《自然人貸款風險變動情況記錄表》，可以減少工作量，降低成本。對于個別情況，可酌情簡化“五級分類”貸款手續(xù)。

(六)落實農信社產權

使農信社真正成為民有、民營的金融企業(yè)，同時促進各類農村金融機構之間的績效競爭，真正以需求為導向，建立網絡信用風險評估體系，統(tǒng)一金融機構信用評級標準，實現資源共享，健全客戶財務制度，弱化金融風險，使利率趨低。