對內蒙古“三牧”問題的成因解析

在現階段，“三牧”(牧業、牧民、牧區)問題作為內蒙古建設社會主義新牧區的重要組成部分，不僅關系到牧區經濟與草原生態的協調發展，關系到廣大牧民增收奔小康，也關系到我區改革開放和現代化建設的全局，是事關內蒙古經濟社會可持續發展的重大問題。

一、草原生態系統的脆弱性(淺層因素)

(一)自然因素

內蒙古草原地理環境較為特殊。它位于蒙古高原之上，地處北緯40－50度之間，海拔均在1000米左右，屬于典型的內陸性氣候，由于受高緯度和地勢落差大的雙重影響，內蒙古冬季嚴寒，夏季炎熱，大部分地區的無霜期在80～100天左右，年平均降水量200～400毫米；風沙、暴雪、干旱、蟲鼠等自然災害頻繁。草原地勢坦蕩，多為荒漠、半荒漠草地，沙漠、戈壁分布廣泛，植被疏松，草場自我恢復功能較弱。

(二)人為因素

人口膨脹。據統計，1995年內蒙古人均占有草原面積3.79公頃，到2000年這一數字只有2.98公頃。根據2004年中國環境狀況公報中統計，內蒙古人均占有草原面積為2.84公頃。人口激增和落后的生產經營方式，對土地及草原等自然資源進行掠奪性的開發利用，導致了生態系統的不平衡和失調，誘發了荒漠化的加速進程。據有關資料計算，能夠使人口、環境、資源協調發展的內蒙古草原區域適度人口密度應為0.9人／平方公里。按照這一標準進行衡量，內蒙古33個牧業旗縣中，目前已經有23個旗縣的人口超過了環境容量與生態閾限，占內蒙古全部牧區旗縣的70％。

過度墾荒。根據實驗的數據表明。如果開墾1公頃草原，就會使3公頃土地沙化。那么，按照這一比例來衡量，從20世紀50年代初期到80年代中期，內蒙古有207萬公頃的草原變為耕地，換來的卻是134萬公頃土地的荒漠化。20世紀90年代，內蒙古東部5個盟市估計有97萬公頃的草原變為耕地。

超載過牧。超載過牧已經讓內蒙古草原不堪重負。隨著人口的不斷增長，為了維持正常的生活需求，增人就得增畜，使得草畜矛盾更加尖銳。2004年，內蒙古33個牧區旗縣的總體超載率達到75.1％。內蒙古現有草原面積比20世紀50年代的8800萬公頃減少10％以上，而牲畜量卻增加幾倍：1個羊單位擁有的草場面積由20世紀50年代的3.4公頃、80年代中期的0.7公頃降到目前的0.6公頃。內蒙古由于過度放牧使草場退化面積已上升到草地總面積的63.6％。

過度樵采。在牧區，廣大的牧民主要是以草原植物為日常生活的燃料。而且在廣闊的草原上有很多野生珍奇植物，如甘草、蓯蓉、發菜等。在經濟利益的驅動下，牧民及周邊農民過度樵采的行為屢禁不止。根據有關專家測算，每濫挖一株甘草等，就有5平方米的草地成為“陪葬品”，而內蒙古每年生產甘草、發菜等1000-1500萬公斤，那就相當于要破壞近200萬畝的草場。

二、牧區經濟系統的脆弱性(深層因素)

(一)牧區基礎設施建設滯后

牧區文化設施落后，牧民文化生活貧乏，辦學條件差，校舍不足，師資缺乏，質量不高，牧民受教育程度偏低，人才匱乏。據內蒙古第一次農業普查資料：內蒙古從事農業的人口為7410471人，其中不識字或識字很少的1407535人，占19％，小學文化程度3078485人，占41 54％，初中文化程度2547881人，占34，37％。因此，高文化層次的人所剩無幾。

由于牧區信息系統不健全，牧民的信息不靈，致使畜產品流通不暢。在計劃經濟時期，牧民只管生產，不管流通，他們和市場幾乎沒關系。進入市場經濟時代，這一“慣性”并沒有得到有效解決，牧民的市場意識仍很淡薄，產業化、商品化水平低下，防御市場經濟；中擊的能力很弱。牧區畜牧業服務機構不健全，直接為生產服務的“三大站”(草原站、畜牧獸醫站、畜種改良站)不能有效地發揮其作用。特別是動物疫病防治體系尚不健全，再加之地處偏遠，經濟發展落后，牧業牲畜疾病有好幾十種，直接制約了畜牧業的發展。

(二)牧區產業結構不合理

雖然，內蒙古的草原畜牧業一直是重頭戲，但其產業結構調整力度小，科技養畜水平低，牧民商品意識低下，第三產業起步緩慢，多種經營門路狹窄，競爭能力不強。例如，牧戶比較分散，從而經營規模小、生產成本高，未形成規模效應；畜牧業生產沒有和市場接軌，生產、加工、銷售各環節相互脫節，未能形成貿工牧一體化、產供銷一條龍的經營體系；畜產品價格低，大部分牧民只生產加工初級畜產品，得不到通過延長產業鏈條而增加的價值，牧業生產效率低下，未能實現優價高效。

三、不合理的草原經營制度的約束(根本癥結)

對畜牧業的投資和草原建設的投入不足，“重利用、輕建設”的現象普遍存在，從而使得加快牧區經濟建設的動力不足。20世紀50年代至90年代初，內蒙古草地的投入每年每畝不足1分錢。“九五”期間草原建設逐步受到重視，但每畝投入平均也不過0.05元，而2000年全區畜牧業產值是112億多元。“十五”期間國家對草原防火投資約2億元，而同期森林防火投入20億元，其單位面積的投入是草原的22.8倍。另外，從有效灌溉面積來看，全國有效灌溉面積占國土面積的56.7％，而內蒙古、四川、西藏、甘肅、新疆六省區有效灌溉面積只有其國土面積的3％，在這六省區的天然草原區灌溉面積比例就更少。投入與產出極不平衡，草原生態環境進一步惡化，草原畜牧業的可持續發展受到嚴重威脅。再加上我區的大多數牧區均處于邊遠的貧困地區，經濟不發達，地方財政和廣大牧民拿不出更多的錢來搞草原建設和保護，致使全區幾十年累計保留人工種草和改良草地的面積僅占草原總面積的2.42％，草原長期處于超負荷的嚴重“透支”狀態。

從全國來看，對農民補償嚴重不足的土地產權改革中的侵權行為已經引起社會各界的廣泛關注，在內蒙古，草原產權制度改革中侵權行為也是一個值得人們關注的問題。現在存在的一種現象是“草地是第二財政”，即當行為主體將草牧場轉化為其他用途之后，便可從中獲得巨大的“城鄉土地價格剪刀差”。在這種巨大利益的驅使下，不論是旗縣級政府、鄉村蘇木政府，還是嘎查村級的委托代理人，他們都不懈地開展一輪又一輪的“圈地運動”，使得牧民蒙受了嚴重的損失。在這種不合理體制的約束下，不僅對牧民不公正，而且也強化了城市與牧區之間的二元格局，也不利于國家農用地保護政策的實施，甚至會威脅到國家畜產品生產的安全，也助長了政府官員的腐敗。