美國圣何塞城市發展戰略的轉變與評價

摘要：在20世紀60年代“硅谷熱”以及隨之而來的城市化熱潮中，圣何塞市集中精力抓增長，在眾多新興城市中脫穎而出，成為地區性重要中心城市之一，與灣區北部的舊金山遙相呼應。但持續近20余年的高速增長，也帶來很多負面影響。圣何塞市從城市發展的長遠考慮，對城市發展戰略作了重大調整，從單純追求增長到增長與質量兼顧，終于使其經濟社會得到又好又快的發展，成為名副其實的“硅谷之都”。

關鍵詞：圣何塞；增長優先；增長管理

作者簡介：韓忠（1975－），男，山東濟陽人，廈門大學歷史系博士生，湖北大學資源環境學院教師，從事美國城市史研究。

基金項目：國家社科基金項目“美國大都市區管理模式研究”，項目編號：04BSS004

中圖分類號：K712文獻標識碼：A文章編號：1000-7504(2008)01-0138-05收稿日期：2007-10-22

20世紀60年代，在靠近舊金山灣區西側的狹長地帶出現“硅谷熱”，各類中小城市紛紛拔地而起。在這種激烈競爭的態勢面前，地處灣區南端的圣何塞(San Jose)不失時機地大力擴展城市規模，增加城市人口，進而成為整個硅谷的中心城市之一，與灣區北部的傳統中心城市舊金山遙相呼應，在灣區城市化進程和硅谷高科技區的形成中發揮了不可替代的作用。從城市發展政策的角度看，二戰后圣何塞的城市發展，可以70年代為界劃分出兩個明顯不同的階段。前期實施增長優先策略，重在兼并周邊地域，擴大城市規模，吸引資本和勞動力，帶動經濟增長；后期實施增長管理，改變片面追求經濟增長的方針，轉而強調居住與就業平衡，著重發展高技術產業，積極實現產業多元化。兩個階段，前者帶有外延增長性質，后者重視內涵增長。圣何塞的這種轉變在美國具有典型意義。經歷二戰后幾十年高速發展后，美國有很多地區和城市都出現了過度增長的問題，都在探討是否和如何轉變增長方式的問題。比較而言，圣何塞是較早發現此類問題并先行一步，較快進入轉折時期的城市，帶有示范性意義，因此很值得作為個案進行專門探討。

一、增長優先策略的制定和實施

美國加州北部舊金山海灣地區，一般稱之為灣區（Bay Area）。該區域交通方便，地理條件優越，氣候宜人，綜合

優勢明顯，非常適合發展多中心的大都市區。二戰前，該地區的傳統中心城市是舊金山，奧克蘭和圣何塞也有一定規模。圣何塞地處灣區南部的圣克拉拉縣，腹地農業經濟發達，有發展工業經濟的堅實基礎，也有希望成為較大規模的城市。但二戰之后，區域經濟結構調整，郊區城市群雄并起，圣克拉拉縣中小城市紛紛出現跨越式發展，圣何塞的相對優勢下降。圣何塞市羽翼漸豐的新興工商階層迫切希望市政府的扶持，以振興圣何塞。這種情況隨著1950年哈曼（Anthony P. Hamann）受聘城市經理而有了轉機。

哈曼曾是圣克拉拉大學的一名教授，專攻公共管理與公共關系。他堅信“終有一天，無論是在工商業還是藝術方面，圣何塞都將能與舊金山或世界上任何一個城市比肩而立”[1]。而“對他而言，增長就是解決一切問題的答案”[2]。因此，他深得圣何塞市工商界領袖乃至普通市民的擁戴，得以出任城市經理并任職長達近20年。

哈曼出任城市經理后，立即將其主張付諸實踐，提出增長優先策略。所謂增長優先（pro-growth），是指“通過在外圍區域修建住房，以逐步增加人口，并通過人口驅動式增長來活躍經濟”[3]。為實施增長優先策略，哈曼領導的市政府在擴展土地面積、發展工業、加強基礎設施建設等方面采取了多項政策措施。

最重要的一項措施就是積極兼并土地。哈曼甫任城市經理，便一反以往由城市規劃部門負責兼并的慣例，親自安排。在他領導下，圣何塞市采取了多種兼并方式，其中最有力的辦法是對下水道系統的控制。1951年，圣何塞市議會決定，禁止其他地區與本市下水道系統連接，要獲得服務就必須兼并進來，通過這個辦法迫使周邊中小城市不得不臣服于圣何塞，成為圣何塞市的一部分。1954年，為減少那些財政獨立的校區的阻撓，圣何塞市在州議會的議員敦促加州議會通過了一項法律，將校區與城市邊界分開，從而繞開校區，加快兼并。另外，對那些希望得到的地方，只要是戰略地位重要或能使土地所有者獲益，圣何塞市政府就會在那里鋪設一條街道，類似一條“鞋帶”，強行嵌入擬兼并地區。由于被兼并的土地往往并不連在一塊，這種兼并就像“蛙跳”一樣。哈曼認為，“通過兼并離市中心數英里遠的地方，并將基礎設施延伸到那里，圣何塞就能夠控制未來的兼并，兼并地區之間留下的空地大部分也會得到開發”[4]。圣何塞前任市長，也是哈曼的好友拉夫曾提到，“我不斷地問他：‘達奇，這樣下去將會是另一個洛杉磯。’他回答說，‘很好’。增長、增長、增長，每個人都在唱，而達奇是唱得最響的一個”[1]。這樣，在哈曼任城市經理期間，圣何塞市實施兼并次數高達1377次，比此前100年間總和還多。

長期以來，發展工業一直是圣何塞市政商各界的普遍追求，被看成是圣何塞得以獲得區域經濟主導地位的根本。哈曼上任后，積極采取相應措施引進資本，推動工業向多元化發展。為吸引投資，哈曼本人多次在不同場合對外宣傳圣何塞。市政府還積極支持商會，在1950至1965年間，資助商會100萬美元來改善城市形象。對制造業企業的要求，市政府也盡力提供一切方便。如IBM公司提出計劃在圣何塞南部地區擴大規模，市政府很快就對該地區實行了兼并。

哈曼還運用各種方法吸引移民和投資。當時圣克拉拉縣北部一些快速發展的小城市，無法提供有效市政服務，滿足不了驟然增加的居住等生活需求，而圣何塞則具有較好的基礎設施和公共服務能力，擁有足夠多土地容納新增人口。這是一個很好的基礎，隨著公路建設和汽車普及，圣何塞市到圣克拉拉谷地其他城市非常便捷。對圣何塞市自身來說，移民不僅能增加稅收，還能帶動建筑業和房地產業等發展。因此，哈曼非常重視吸引移民，以此作為城市發展的一項重點工作。為吸引移民，增加住房，哈曼政府還推行了彈性土地使用政策（Flexible Land-Use Policies），給予房地產開發商多種優惠措施。實施彈性土地政策，與其他城市相比，開發商能得到圣何塞政府的各種資助。

哈曼主導的增長優先策略不僅深刻地改變了圣何塞的城市化進程，也帶來了多方面長期影響，其中最主要是在城市規模和產業結構上。首先，城市人口的迅速增加。1950年，圣何塞市人口不過95 280人，到1970年，僅20年時間就增長到43.7萬人。城市規模也急劇擴展，城市面積也從1950年17平方英里擴大到1970年的137平方英里[5](P6)。這兩方面的變化在圣何塞城市發展歷史上都是空前的，也很可能是絕后的。其次，產業結構發生了顯著變化。二戰前，圣何塞市最重要的經濟部門是農產品加工業。但到1956年，新工業部門的工資開支已與罐頭加工業持平[4]。而此后的農產品加工業地位進一步下降。電子制造業等則明顯發展，建筑業、零售業、個人服務業等普遍增長。1970年，圣何塞市就業人口居前5位的依次是：制造業、批發零售業、專業服務業、交通通訊及公共設備、建筑業。

二、增長管理策略的轉向和貫徹

但是，后來的事實證明，單純的規模擴展式發展僅是權宜之計。20世紀70年代后，硅谷地區的經濟社會結構發生了重要變化。隨著新科技革命浪潮不斷，硅谷孵化并聚集了大量高技術公司，經濟實力日益增強，開始出現外溢效應。與此同時，硅谷北部生產成本提高，南部地區的比較優勢顯露，硅谷的經濟重心逐漸向南偏移。此外，硅谷內部城市空間結構也在不斷調整，硅谷南部小城市發展加快。在這種競爭面前，圣何塞雖在城市規模上占有優勢，但其蔓延式增長的一些負面影響日益凸顯。由于大肆兼并，圣何塞的郊區發展遠遠超過市中心區。住宅、工廠以及基礎設施的增加，不僅使“令人羨慕的果樹和肥沃田地眨眼之間就消失了”[6]，而且占用了大量財政開支，市政府無暇顧及中心區的開發和建設。到20世紀50年代末，圣何塞出現了美國其他大城市普遍出現的共性問題，即中心城市的衰退。圣何塞市中心衰敗的速度之快，在20世紀60年代很長時間內，市中心的核心商業區實際上沒有增加新建筑。到1970年，市中心全部的百貨商店或者關門，或者遷往其他地方，郊區購物中心和購物城卻日益繁榮。新的形勢使人們開始反思單純追求規模擴展政策的成敗得失。到20世紀70年代早期，圣何塞城市領導層認識到，人口增長不是一個可持續的經濟驅動力。沒有就業增長的人口增長將降低生活水準，并且潛在著城市破產的可能。因為這一方面對城市服務的需求有增無減，另一方面稅收基礎卻沒有相應的提高。有學者發現，在1973年以后， 圣何塞市“每一位市議員都認為應放慢增長速度，開始尋求發展工業來平衡對住房的依靠，并將目標鎖定在高技術產業”[2]。

有鑒于此，哈曼之后的圣何塞市政府，開始將城市發展中心從增長優先轉向增長管理（growth management）。所謂的增長管理，試圖放緩對周邊地區兼并速度，鞏固城市現有規模，注重城市發展內涵，依靠工業來促進城市經濟發展，并逐漸融入可持續發展思想。這個策略在市長諾曼·峰田時期開始轉變，海耶斯任內正式確立，麥克內里進一步提出“硅谷之都”的目標，并被此后幾任市長所執行。由于20世紀70年代末80年代初，圣何塞市選舉體制有所變化，議員全職化，市長權力擴大。這樣，市長取代市經理，成為行政部門的主要負責人。所以，后來圣何塞市發展戰略的轉變，與市長的關系很密切。

增長管理策略最突出的一點即體現在放緩兼并、優先鞏固開發成果方面。在諾曼·峰田政府時期，圣何塞市采取了如征收“增長稅”等措施，通過對新的建筑征稅來資助公園、街道和新增地區所需設施的建設。并要求常青藤和阿爾馬登地區在道路修好之后再進行開發。1974年，諾曼·峰田的繼任者海耶斯提出了“在使圣何塞更大之前我們必須使它更好”的口號[7]。1975年，海耶斯政府出臺了第一個城市總體規劃，包括以下主要內容：

1.設立城市服務區，劃分提供生活污水下水道、供水管道、雨水下水道等城市服務的邊界。在這個區域之外，山地、海灣邊沿或附屬城市南部延伸地帶，概不允許有市區那么高的密度。

2.在市區136平方英里之外，劃出200平方英里的“影響范圍”，在這個區域內禁止開發。

3.設定城市人口到1990年的增長目標。其具體標準有四種可能，一是達到64.3萬人，為零增長；二是79.5萬人，為適度增長；三是87.8萬人，為高增長；四是103.6萬人，為極限增長。[8]

可以說，這個規劃為管理未來的增長確定了政策指導，同時也為保留現有鄰里設立了框架，并為有管理的增長設定了優先次序，使圣何塞的增長更加可靠，重點在現有城市地界之內，而不是進行新的兼并。

在海耶斯第二任內，可持續發展的思想繼續受到高度重視。1980年，圣何塞市議會通過一份研究報告，名為《向可持續性城市前進：關于自然資源和圣何塞市的報告》。該報告指出，圣何塞正處于一個快速發展和轉變階段，人口不斷增長，對自然資源的需求進一步擴大。而面對有限的土地、水、能源等，必須采取新的生活和發展方式，以更加合理地保護環境，利用資源，降低成本，使城市可持續發展。這是“我們的未來和命運所系”[9]。此后市政府開始通過對能源、土地、交通、水利以及廢物處理等方面的綜合管理來影響環境。

上述思想在開發小狼谷上反映得最為清楚。小狼谷是偏南的一個區域，早期曾有計劃進行開發，并于20世紀80年代初開始了有限的工業開發。1984年的圣何塞總體規劃規定，在小狼谷地區建立城市中部保護用地和南部綠帶區不得進行房地產開發。1994年的《圣何塞2020》規劃進一步明確提出了城市可持續性發展思想，將小狼谷和臨近的南阿爾馬登谷地劃為“城市保留地”，并要求政府在今后這個地區開發之前一定要先進行專項規劃[10]。從此，小狼谷得到了有效的保護，為圣何塞的長遠發展預留了空間。

設立工業園區，引進高技術產業是圣何塞實施管理增長策略的另一重點措施。20世紀70年代后，市政府在圣何塞北部和南部設置了林孔區和艾登維爾區兩個工業開發區，以滿足戰后圣何塞的就業需求。到70年代末，圣何塞的工業園已經有一個不錯的基礎。在80—90年代工業園區出現快速發展。在麥克內里任內，林孔區高技術公司的數量有增無減。1985年后，為解決該地區的交通阻塞，圣何塞市政府主動與鄰近城市進行協商，召開了金三角特別小組會議，并于1987年6月由市議會簽署了《金三角政策》。1988年，圣何塞市又制定了《北圣何塞區域開發政策》，重點是引進高技術企業，為整個圣何塞市提供更多就業機會。并根據該政策將北圣何塞101高速公路與圣何塞國際機場附近地區劃成用途不同的兩個子地區，一是工商業用地和辦公樓混合區；一是林孔工業區。90年代，海墨任市長時，這個地區已經高技術公司云集。至于艾登維爾區，其發展要晚于林孔區。它距硅谷中心較遠，交通設施不完善，部分地區在圣何塞市轄區外，因此在80年代初期開發進程較慢。但是艾登維爾區也有北圣何塞所不具有的優勢，不僅有大量低廉的規劃工業用地，而且附近地區住房充足、價格適中，總體開發成本較低。隨著90年代網絡革命，硅谷北部可用土地日漸減少，艾登維爾地區終于迎來開發良機，不少開發商和高技術公司在此投資設廠。1997年后，圣何塞市再開發局也投入大量資金，改善該區的公共設施，進一步帶動了開發商和房產主投資，以及研發機構、辦公室和制造業用地建設的速度。

在合理規劃外圍地區的同時，圣何塞市還大力復興市中心區。最初，20世紀70年代以后，圣何塞實施了市中心區復興計劃，但收效不大。但隨著麥克內里入主市政府，市中心真正出現復興勢頭。麥克內里將圣何塞市定位為“硅谷之都”（Capital of Silicon Valley），希望圣何塞市能作為硅谷的中心，不僅人口眾多，而且要在新技術及產業方面具有領先地位。他力主采用刻有“硅谷之都”的新市徽，以代替象征農業的舊市徽，并在上任后即迅速開始籌劃市中心區復興。在他任內，市中心區將改造重點放在修建博物館、高級旅館、會展中心等一些大型項目。特別是費蒙大酒店的修建，為中心區復興奠定了基礎。該酒店位于圣何塞市最核心地段，1987年市政府決定按照五星級標準修建，吸引了斯威格家族1.5億美元的投資，共有541套客房，設施完善，風格獨特。建成后，很多人工作之余在此聚會，甚至成為引領圣何塞時尚之地。繼此之后，市政府又批準修建新希爾頓大酒店等高檔酒店，有力帶動了市中心區餐飲業。旅行家李·福斯特認為：“幾乎沒有哪個城市僅憑一個酒店就使市中心區復興，但圣何塞的費蒙大酒店卻是一個例外。”[11]

20世紀90年代，海墨任市長后，圣何塞市中心區復興取得了重大突破。一方面，她在任內加大了市中心區文化體育建設，成功引進了大聯盟職業球隊，舉辦重要游行帶動市中心的娛樂文化消費。另一方面，更重要的是，她還將市中心區作為一個就業中心來建設。她充分利用了公私合作機制。1993年6月，由圣何塞市政府、Novell公司和軟件企業家論壇聯合，在圣何塞市成立非贏利性軟件開發中心，主要幫助軟件公司和個體開發商加快軟件產品的市場化，并通過該開發中心鼓勵軟件公司留在圣何塞市，特別是市中心區附近。同時，她還將引進知名高技術公司總部視為市中心區復興的一項主要指標。1995年，經過談判，軟件業巨頭阿杜比公司將總部設在圣何塞市中心區。在阿杜比公司的帶動下，一些相關公司也在附近建立，其中包括著名的思科公司總部。一些學者認為，以此為標志，圣何塞市真正實現了“硅谷之都”的夢想[12]。

總之，20世紀70年代后，在增長管理策略指引下，圣何塞市的城市化發生了質的變化。首先，城市增長速度放慢，實現了適度增長。其次，圣何塞市偏重于居住的傾向得到遏制，就業和住房之間的不平衡增長逐漸縮小，并終于成為一個就業中心。第三，圣何塞市的就業結構不斷改進，縮小了與硅谷其他小城市的技術差距。第四，圣何塞市進一步推動了區域經濟一體化。在美國，常用同一大都市區來表征其內部城市之間存在著很強的經濟聯系。1980年圣何塞大都市區與舊金山—奧克蘭大都市區合并，共同組成舊金山—奧克蘭—圣何塞大都市區，即通稱的灣區。這說明圣何塞與灣區城市之間的一體化程度有了很大的提高。

三、關于圣何塞發展策略轉變的評價

作為典型的高科技產業區，硅谷和舊金山灣區既是后起的，又是超前的，其區域城市化的發展也是逐步優化和完善的，圣何塞就是這種變化的集中體現。其中有很多可資總結的經驗教訓。

第一，城市發展策略的制定應當符合時代的要求，不能僅注重增長速度，還要注重內涵發展、結構的均衡協調。從歷史角度看，圣何塞是一個后起城市，正因為如此，20世紀50—60年代，圣何塞的城市領袖才急切希望追趕先進城市，極其看重增長速度，以增長為優先。這一策略的確取得了很大成效。但其所強調的外延式增長，雖有立竿見影之效，卻導致環境惡化、經濟缺乏后勁，帶來的負面影響同樣非常明顯。20世紀70年代后，經過慎重反思，圣何塞市城市發展策略由增長優先轉向增長管理，不再一味強調發展速度，重在產業發展和升級，突出內涵式增長，使城市居住和產業功能均衡發展，更加注重減少環境代價，實現可持續發展。這一轉折是成功的，在美國大中型城市中帶有示范性意義。圣何塞的政策轉折到80年代以后成效越來越明顯，因此對于推動90年代形成全國性的“精明增長運動”(Smart Growth)有著直接或間接的作用。

第二，制定合理的城市發展策略，還必須把該城市放在所屬區域內加以綜合考慮。圣何塞市位于舊金山灣區，與傳統中心城市舊金山和奧克蘭鼎足而立，發展之初便面臨產業結構選擇和區域城市化定位的問題。圣何塞市政府在制定發展策略時，認識到自己的優勢、產業結構選擇和區域城市化定位是準確的。它從戰后初期吸引人口，提供住宅，到后來轉向吸引高技術產業，作為高端技術生產加工的承接地。既利用和發揮了自身的比較優勢，又與其他城市形成互補關系，強化了區域性聯系。這樣，盡管從人口數量看，圣何塞為76萬，高于72萬人口規模的舊金山市，但在功能和地位上，圣何塞市與舊金山各有側重。它的第二產業比重很高，帶有很強的生產加工基地性質，起承接作用。而舊金山服務業發達，特別是在現代經濟的核心部門金融業和高級服務業領域具有絕對優勢，是地區性管理中心。這種差異與分工，共同推動整個地區經濟社會有機組合。

從空間結構上看，也得到了較合理的組合。在灣區，除了舊金山、圣何塞、奧克蘭三大中心城市外，還有美國人口總署劃定的12個次中心和大量小城市。這些中心城市和次中心及小城市共同構成人口達700多萬的舊金山—圣何塞—奧克蘭大都市區，其規模在美國居第四位。這種多中心是世界范圍內大都市區化空間結構的最典型特征，體現了世界城市發展的一般規律。

第三，城市發展戰略的轉折與實施，領導層是關鍵，圣何塞所實行的城市經理制，就使這種決策有了制度上的保證。所謂城市經理制，是進步運動時期于1908年出現的體現科學化管理和企業化管理精神的新體制。這種體制非常適合中小規模的城市和新興地區歷史包袱不重的城市。圣何塞早在1914年就采用了這種體制。當然，作為為數不多的實行這種體制的大城市，圣何塞也在不斷進行探討與摸索。在中小規模城市，人口結構較單一，社會矛盾較少，城市經理可集中精力處理行政事務。但隨著圣何塞城市規模的急劇擴大，城市經理不可避免地要卷入政治糾紛，很難全身心地投入城市的行政管理工作。于是，圣何塞索性擴大市長行政權限，將市長暨議會制和城市經理制的長處有機結合起來。這個做法在美國實施城市經理制的城市中帶有一定的創新，事實證明確實行之有效，諾曼·峰田之后的幾任市長均有所作為，城市得到了有效的治理。那么這種做法是否具有普遍意義，還值得深入考察。

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[責任編輯王雪萍]