對養老保險基金安全運營的思考

摘 要：在社會保障制度改革的過程中，養老保險基金的保值增值問題是關鍵所在。我國養老保險基金運營過程中存在投資渠道過窄、資金存在缺口、經營主體缺位、缺乏有效監管等問題。通過完善養老保險基金運營的相關立法，建立獨立的、強有力的養老保險基金監管機構，建立養老保險基金運營管理機構的市場準入和退出機制等措施，可有效應對養老保險基金運營風險。

關鍵詞：養老保險基金；安全運營；策略

中圖分類號：F840.3文獻標識碼：Ａ文章編號：１００６－３５４４（２００8）０5－００79－03

在社會保障制度的改革中， 引人關注的焦點之一是養老保險基金的保值和增值問題， 這直接關系到大眾的購買力， 與大眾的基本生活水平直接相關，進而與社會安定憂戚相關。現在我國養老保險基金占社會保險基金的75%左右， 為應付老齡高峰的支付需要， 養老保險改革必須對積累的養老保險基金進行合理投資。1997年，我國確定了職工養老保險實行統籌和個人賬戶相結合的統賬模式， 選擇了部分積累的籌資模式， 使近十年的養老保險基金結余沉淀進一步加快。 而目前的低利率和單利計息方式使其無法規避利率和通脹的風險， 解決該問題的惟一出路是通過養老保險基金的有效市場化運營來增強其支付能力和抵御風險的能力。

一、對我國養老保險基金運營問題的分析

（一）養老保險基金實際投資范圍過窄，難以實現保值增值

現行制度設定的本意是確保養老保險基金不被挪用、不貶值。但是，事實上卻帶來了更大的貶值風險。 這種嚴格的基金投資政策雖避免了投資風險對基本養老保險基金的沖擊， 但造成了基金的實際低收益率， 減少了基本養老保險基金的收入。 按照《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》 第二十五條的規定，其投資范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具， 包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業債、金融債等有價證券，投資范圍有所擴大。雖然政策上擴大了養老保險基金的投資范圍， 但由于地方對養老保險基金投資運營的思想保守， 使得大部分養老保險基金只能存銀行或買國債。 當前的經濟形勢又使購買國債和協議存款相繼出現困難， 使大部分省份年投資收益率低于5%。據了解，山西、天津、山東、上海、湖北、河南等省市地方做實資金尚存在財政專戶，沒有進行任何投資運營。

另外， 我國銀行存款利率長期略低于當年通貨膨脹率，若銀行存款以單利計息，而通貨膨脹對貨幣的影響以復利計算， 加大了通貨膨脹對養老保險基金的貶值力度，削弱了銀行存款的保值能力。而我國對國債實行管制利率， 在高通貨膨脹時期國債投資沒有保值補貼，故國債投資收益率也偏低。因此我國養老保險基金的保值增值難以實現。

（二）養老保險基金存在資金缺口

快速到來的人口老齡化， 使基金嚴重短缺。1999年全國基本養老保險基金開始入不敷出， 收入1459億元，支出1511.6億元，赤字52.6億元，導致期末滾存結余的養老金減少到611.6億元。 截至2007年底，全年城鎮基本養老保險基金總收入7834億元，比上年增長24.2%，其中征繳收入6494億元，比上年增長24.5%。 各級財政補貼基本養老保險基金1157億元。 2007年全年基金總支出5965億元， 比上年增長21.8%。年末基本養老保險基金累計結存7391億元。 看起來結余的數字是比較大的，但結構分布不合理， 結余資金大部分分布在東部或者是經濟比較發達的地區，如江蘇、浙江等地。而對于中西部各省市區而言，雖然近年來基金收入有所增長，但結存數額仍相對偏少，當期發放的壓力就比較大。按照現行政策規定， 當基本養老基金本身收支出現缺口的時候， 應由地方財政拿錢彌補。對中西部財政困難的地區，中央財政通過專項轉移支付的方式再安排一部分補助資金， 幫助彌補缺口。

麥肯錫咨詢公司在一篇文章中預測， 到2010年我國養老保險金缺口將達1100億美元。 隨著赤字不斷增加，現行的現收現付制也將難以維持。事實上，如果沒有政府補貼、 政府不強制占用個人賬戶里的資金， 僅憑社會統籌資金的年收入將不足以支撐目前的養老保險金體系。 要解決包含著極大隱憂的資金缺口問題，而又不增加資金來源的負擔，一個有效的方法就是靠基金自身的運作來保值增值。

（三）承擔責任和風險管理的經營主體缺位

在現行的養老保險制度框架內， 基本養老保險基金的管理機構通常隸屬其上級主管部門。 在下級絕對服從上級的組織規則中， 各地社會保險局僅是個行政管理機構， 很難承擔起養老保險基金按市場規律運作的經濟任務。 一方面因為社會保險局從事基金管理的經驗不足， 另一方面由于在運作的架構上經營主體缺位， 所以一個制定政策的政府管理部門難以有效地管理基金并承擔養老保險基金的經營風險。 管理機構不僅無法承擔養老保險基金按市場規律運作，實現保值增值的經濟任務，而且還會出現養老保險基金被挪用、侵吞等錯位風險，使之處于高風險狀態。

（四）基金運營缺乏有效的監管

“社會保障監督與管理部門缺乏獨立性，‘左手管右手’的管理架構使監管職能無法發揮”。目前我國養老保險基金管理的法規不健全， 且法規層次不高，所有的養老保險基金均由政府機構管理，職工個人沒有機會選擇有效管理的基金， 企業也不可能尋找到良好的養老保險基金資產管理， 基金完全掌握在政府手中，由政府自定政策，自行提取，自行支付。這種管理模式實質是主管部門與基金管理機構之間形成的一種部門內的委托代理關系， 由政府行政部門將基金的管理運營權交由各級全民事業單位（如養老保險經辦中心等）， 進行集中性管理和投資運營。在這種組織管理模式下，基金經辦機構受行政機構的領導和監管，這就存在著“政資不分”、“執監不分”等問題，即社會保障行政管理和資金管理職能分配不清，基金投資運營權和運營監管權分配不清，政府行政管理部門既充當“裁判員”，又充當“運動員”。這種規定所導致的后果是， 對養老保險基金的運營缺乏有效的監督與管理， 容易造成養老保險基金的挪用、擠占、浪費、貪污等現象，阻礙養老保險基金的正常運營。

二、應對養老保險基金運營風險的策略

通過借鑒國外的成功經驗， 結合我國養老保險基金運營的現狀， 有效促進我國養老保險基金的保值增值，建議采取以下措施：

1. 完善養老保險基金運營的相關立法。 我國養老保險制度的實施，主要依靠行政手段推行，尚未納入法制化軌道。既缺乏綜合性的《社會保障法》，也未頒布單行的《養老保險法》，存在制度上的空白點，出現了一些無法可依、無章可循的“法律真空地帶”。目前我國養老保險基金管理的相關規定散見于《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》 等一些法規規章中，法律效力較弱，不具有足夠的權威性和威懾力，國家應盡快完善養老保險基金的相關立法， 依法管理和規范基金運營。 養老保險基金關系到廣大人民群眾的根本利益，需要以立法的形式加以保證。把養老保險基金運營的方方面面上升到法律的高度， 用法律的手段加以規范，從而使現有問題迎刃而解。比如，規定行政主管部門在監管中的基本職責、 行政部門沒有很好履行職責的責任如何承擔、 投資運營財產所有權的歸屬等。因此，應盡快對養老保險基金運營進行相關立法， 使其在運行過程中真正做到有章可循、有法可依，防止出現管理混亂的現象，給國家經濟和社會穩定造成不利影響。

2. 建立獨立的、 強有力的養老保險基金監管機構，負責對基金的運作進行全面監管。養老保險基金數額巨大且專業性強， 而基金的投資也是非常講究技術與專業的， 需要有專門的機構來監管養老保險基金運營，因此，可以建立獨立的養老保險基金監管機構。該機構成員建議由勞動和社會保障部、社保基金理事會、證監會、保監會等部門的專家共同組成。對養老保險基金運營的監管及監管機構的管理內容應包括： 根據國家有關社保基金的政策及國際、國內宏觀經濟趨勢， 研究制定社保基金的投資策略及監管辦法；根據有關法規制度，對基金營運管理進行全面監督； 審批基金管理公司的營運資格； 對違規的基金管理公司和個人做出處罰決定。

3. 建立和完善信息披露制度。 完善基金信息披露制度是世界各國基金監管成功的經驗。 基金信息披露制度應有完善的體系， 使基金信息披露涵蓋基金運作的主要環節，避免監管機構、投資管理人、保管人的黑箱操作；基金信息應加大披露力度，使投保人隨時了解基金的運作情況； 基金信息應有完善具體的披露要求，使基金信息披露能滿足投保人的需要。

4. 建立養老保險基金運營管理機構的市場準入和退出機制。 承擔養老保險基金運營管理的機構應該符合以下一些基本條件：（1）必須是法定的金融機構；（2）總資產、凈資產的規模必須位居同類金融機構的前10名；（3）經營風格穩健，資信等級優，連續三年無違法、違紀等不良記錄；（4）經營狀況良好，各項財務指標優，凈資產收益率、流動比率連續三年位居同類金融機構前10名。 在此基礎上選擇養老保險基金運營管理機構的過程要透明、公開，通過招標等形式使投資公司之間形成競爭。與此同時，還要建立養老保險基金運營管理機構的市場退出機制， 即當某些基金運營機構不能確保養老保險基金利益和安全時， 監管機構必須限制其運作基金的活動， 甚至取消其運營資格。

5. 建立養老保險基金管理機構的內部監控機制。 運營管理機構建立相互制衡的、 完善的內控機制，是有效管理和控制養老保險基金投資運營風險， 防范關聯交易和內部人控制的重要環節。 養老保險基金投資運營機構必須是按現代企業制度要求建立起來的規范化的股份制公司， 必須是真正意義上的法人實體； 必須真正建立起分層設置的組織機構和權力系統， 形成協調所有者、法人代表、經營者和職工之間關系的制衡和約束機制； 必須將自有資產與基金資產分賬管理；還要建立專家論證制度，對有關養老保險基金的重大投資項目，組織有關專家論證，做出可行性分析。

6. 鼓勵養老保險基金投資多元化， 提高基金回報率。 養老保險基金只有不斷擴大經營收益才能滿足日漸增多的老齡人口的需求。 多元化投資是實現養老保險基金有效投資和保值增值的重要選擇，多元化投資能最大限度兼顧社會和經濟目標， 降低基金積累制度的成本，保證基金的實際安全性，這是國外養老保險基金運營中總結出來的經驗。 國外養老金投資組合中大多包括債券、股票、抵押貸款、不動產等多種投資工具， 各種投資工具的具體比例因國而異， 與該國資本市場的成熟程度和政府監管水平密切相關。比如，在美英等資本市場發達國家，在養老金投資工具和投資比例選擇上沒有特別的要求。在我國，無論是《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，還是籌備醞釀多年的《養老保險個人賬戶基金投資管理辦法》草案都明確擴大了其投資范圍，除銀行存款、國債外，還可涉及其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業債、 金融債等有價證券，鼓勵將養老保險基金進行市場化運營、多元化投資。 勞動和社會保障部基金監督司司長陳良稱，養老保險基金貶值是一種風險，將養老保險基金投資范圍在現有基礎上擴大到一些低風險、 收益相對穩定的投資品種，更有利于實現基金的保值增值。

7. 充分利用外部監督機制。審計師事務所、精算師事務所、資產評估公司、風險評級公司等中介機構對養老保險基金運營機構的外部監管體系應盡快建立和完善起來，為監管機構、投資管理人、保管人提供客觀、公正的信息，從而加強對基金管理的外部監督。特別要加強審計力量，對龐大的養老保險基金有必要定期和不定期地實施審查，從賬上發現問題，強化監督。此外，由于中介正處于發展時期，而媒體在我國起著越來越重要的社會監督作用，利用媒體對養老保險基金問題進行監督也是一種很直接有效的手段。

（責任編輯：盧艷茹；校對：李丹）