我國失業(yè)問題及其治理的財政政策

摘要：我國現(xiàn)階段就業(yè)問題變得十分突出，政府如何通過財政政策促進就業(yè)問題的研究是一個重要的課題，通過分析我國失業(yè)狀況，可發(fā)現(xiàn)我國的失業(yè)問題主要是由供給因素造成的，但也存在結(jié)構(gòu)性問題。政府可通過穩(wěn)健的財政政策去促進經(jīng)濟發(fā)展、加大對就業(yè)信息咨詢、培訓提供經(jīng)費支持的力度、引導第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以達到治理失業(yè)問題的目的。

關鍵詞：失業(yè)問題；財政的就業(yè)效應；失業(yè)治理

中圖分類號：Ｆ24 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）04－0113－03

一、當前我國的失業(yè)狀況

自從1978年我國改革開放以來，我國經(jīng)濟實現(xiàn)30年的持續(xù)穩(wěn)定增長，1978—2006年的ＧＤＰ年均增長率為9．7％， 最近的四年ＧＤＰ年增長率接近或超過10％。2006年ＧＤＰ的總量位居世界第四，僅次于德國，成績令世界矚目。但經(jīng)濟運行中也出現(xiàn)了一些問題，如貧富差距、環(huán)境污染、貿(mào)易順差等，而就業(yè)問題尤其突出，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．農(nóng)村就業(yè)問題突出，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力的任務十分艱巨

農(nóng)村就業(yè)問題對農(nóng)民的生活水平提高起到至關重要的作用，但是由于農(nóng)村勞動力數(shù)額龐大，農(nóng)村就業(yè)矛盾相當突出。改革開放以來，發(fā)生農(nóng)村勞動力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重有所下降，1990—2006年，我國鄉(xiāng)村從業(yè)人員所占比重由73．7％下降到62．9％，平均每年下降0．68個百分點。但農(nóng)業(yè)就業(yè)比重依然偏高，人口基數(shù)龐大，造成我國農(nóng)村剩余勞動力規(guī)模仍維持在1．5億左右。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移任務十分艱巨。

2．城鎮(zhèn)失業(yè)率趨于上升，實際失業(yè)率更高

隨著社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，我國城鎮(zhèn)也面臨著日益嚴峻的就業(yè)形勢。勞動年齡人口數(shù)量快速增長，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移速度的加快以及城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)難度的加大，使得城鎮(zhèn)失業(yè)現(xiàn)象日益嚴重。1994年底，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為 470．4萬人，登記失業(yè)率達2．8％。而到2006年底，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)達到847．0萬人，登記失業(yè)率達4．1％（見表1）。據(jù)國內(nèi)有關研究機構(gòu)和世界銀行專家估計，中國城市實際失業(yè)率大約在8％～10％之間。

3．結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾突出

在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和深化企業(yè)改革中，我國出現(xiàn)下崗失業(yè)增加和用人需求萎縮同時存在的現(xiàn)象，結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾突出。高素質(zhì)、低年齡的勞動力在就業(yè)競爭中占據(jù)一定的優(yōu)勢，而低素質(zhì)、高年齡的勞動者在勞動力市場競爭中越來越?jīng)]有競爭能力，呈現(xiàn)出就業(yè)困難群體數(shù)量急劇增加的趨勢。2006年，全國普通高校畢業(yè)生人數(shù)從2005年的338萬增加到390萬左右，這個數(shù)字已經(jīng)是2001年104萬的近4倍。雖然近兩年招聘大學生的企業(yè)數(shù)量在增長，但與畢業(yè)生的增長幅度相比，崗位的供給仍遠遠不能滿足需求，以至大學生失業(yè)待業(yè)數(shù)量近年來不斷攀升。

造成這種狀況的原因可以從勞動供給和需求兩個方面解釋。在勞動供給方面有：（1）新增就業(yè)人口總量不斷地增加。（2）體制改革釋放出大量的下崗和失業(yè)人員。同時，我國當前還處在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)換的階段，勞動力流動遇到種種壁壘，這些因素都加重了勞動力供給與需求的脫節(jié)，導致下崗失業(yè)的增加。

從勞動需求來看，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型導致吸納勞動的能力下降。改革開放30年，中國的經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)階段性變化，進入了結(jié)構(gòu)變換和產(chǎn)業(yè)升級的時期，結(jié)果對就業(yè)產(chǎn)生重要影響，就業(yè)形勢是總體上勞動供給大于需求，富余勞動人員較大，但結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)一定程度勞動供給小于需求，如中高級技術人員供不應求。

二、財政政策對就業(yè)的效應和我國積極財政政策的作用

財政政策對就業(yè)的效應我們可以把它分為三個效應，它們分別是：政府購買的就業(yè)效應、財政轉(zhuǎn)移支付的就業(yè)效應和稅收的就業(yè)效應。

政府購買的就業(yè)效應分析是指：一方面，財政支出直接形成產(chǎn)業(yè)資本，財政支出的增加會因乘數(shù)效應使國民收入成倍增加，創(chuàng)造就業(yè)崗位；另一方面，財政投資政策對私人投資有“擠出效應”。財政投資、采購政策并不總是會擴大就業(yè)總量的，必須要進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，同時，要對正負效應作方向性調(diào)整，使就業(yè)效應得到最大發(fā)揮。財政轉(zhuǎn)移支付的就業(yè)效應分析包含兩個效應：（1）財政補貼的就業(yè)效應。促進就業(yè)的財政補貼種類很多，如行業(yè)補貼、企業(yè)補貼、教育培訓補貼以及失業(yè)保險、失業(yè)救濟補貼等。各類補貼的作用著眼點不同，產(chǎn)生的就業(yè)效應也不同。（2）社會保障的就業(yè)效應。社會保障支出包括失業(yè)保險、失業(yè)救濟的支出和再就業(yè)工程支出。稅收政策的就業(yè)效應分析是指：減稅同財政支出政策一樣可以產(chǎn)生乘數(shù)效應，擴大就業(yè)總量。另外，稅收政策也影響到消費者的行為決策，從而影響他們的勞動供給行為。

財政政策通過這三個效應共同對就業(yè)產(chǎn)生影響。同時，財政政策對促進就業(yè)功效的最大發(fā)揮需要發(fā)育完善的市場環(huán)境，如果制度環(huán)境不完善，則會對勞動力流動、收入再分配等形成制度壁壘，使就業(yè)效應發(fā)生制度性扭曲。

自1997年以來，積極的財政政策實施在促進經(jīng)濟增長、調(diào)節(jié)供求關系和克服通貨滯脹方面取得了明顯的成效，這主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（1）促進經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。我國積極的財政政策促進增長。就拿國債來看，1997—2004年間，國債建設資金年均拉動經(jīng)濟增長為1．5～2個百分點，ＧＤＰ年均增長8．56％，物價水平總體穩(wěn)定，實現(xiàn)了經(jīng)濟低通脹的高速增長。

（2）促進區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展。通過對中西部地區(qū)進行傾斜性財政資金安排，進行了諸如西電東送、青藏鐵路、退耕還林還草工程、六小工程等基礎設施建設和生態(tài)建設，改善了這些地區(qū)的投資經(jīng)營環(huán)境，加快了中西部地區(qū)的發(fā)展步伐，使東西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡格局得到一定程度的改善。

（3）優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。積極財政政策著眼于短期需求管理和長期供給管理有機的結(jié)合，在加強基礎設施的同時，通過國債資金的直接投入、稅收政策等措施，發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，支持一些符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展方向的重點行業(yè)和重點企業(yè)的技術改造，推動了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

（4）增加就業(yè)。積極財政政策不僅通過促進經(jīng)濟對就業(yè)影響，而且政府的行為直接產(chǎn)生就業(yè)需求。就以1997—2004年為例，國債資金支持的一大批新項目及其配套項目的建設共增加就業(yè)崗位700～1 000萬個，對拉動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了很好的刺激作用。

三、我國現(xiàn)階段財政政策促進就業(yè)存在的不足之處

（一）財政支持就業(yè)政策方面的物質(zhì)基礎還未得到充分保障

就業(yè)政策實施需要財政政策給予充分的物質(zhì)支持，但我國當前財政政策對它們的支持力度過低，且法律制度約束力不強，并帶有明顯的隨意性。我國歷年促進就業(yè)的財政支出，占財政總支出的比重不僅偏低，而且呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。這導致公共就業(yè)服務質(zhì)量難以有效提高，從而使再就業(yè)行為短期化，社會保障沒有足夠資金作為保證，加以保障的規(guī)章制度還不完善，造成“三條保障線”與再就業(yè)政策銜接效果不佳，尚未形成良性互動機制。

（二）財政政策導向仍以需求拉動型為主，創(chuàng)造長期性就業(yè)崗位的能力下降

我國從1998年實施積極財政政策以來，擴大了社會投資，對經(jīng)濟增長起到重要推動作用，同時促進了就業(yè)，其中，1998—2004年，中央政府發(fā)行國債用于基礎設施建設累計創(chuàng)造就業(yè)崗位750萬個。但靠ＧＤＰ拉動的就業(yè)彈性系數(shù)卻在逐年降低。“九五”期間平均就業(yè)彈性系數(shù)為0．13，“十五”期間下降到0．11。經(jīng)濟對勞動就業(yè)的吸納能力下降，主要原因之一是我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)階段正逐漸由勞動密集型進人資本密集型。但是財政政策沒有對就業(yè)需求結(jié)構(gòu)性變化進行及時有效的調(diào)整。

（三）在具體實施過程中，財政政策對就業(yè)的負效應可能被擴大

財政政策對就業(yè)的影響不僅僅是正效應，而且也有負效應，如果實施不當，則會對就業(yè)產(chǎn)生政策較大的逆效應。例如，由于財政投資政策對私人投資有“擠出效應”，政府的投資在充分就業(yè)時以及政府鼓勵生產(chǎn)能力過剩的國有企業(yè)投資，長期完全擠占私人投資，使整個社會投資水平下降，以致就業(yè)量下降。財政政策對就業(yè)的負效應又會因不合理的制度安排而過度放大，這樣財政政策對就業(yè)產(chǎn)生的功效大大降低。

（四）轉(zhuǎn)型時期的制度性障礙降低財政政策對就業(yè)的促進作用

要最大化發(fā)揮財政政策對就業(yè)的促進作用，就要有完善的制度環(huán)境，資本市場、勞動力市場、信息市場、技術市場等發(fā)育完全。我國處于制度轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟體制尚不完善，政策實施的效果由于制度性扭曲的原因而未達到預期結(jié)果。例如，勞動力市場的地區(qū)性分割，阻礙了勞動力的自由流動，高昂的轉(zhuǎn)移成本剝奪了勞動力市場的弱勢群體的就業(yè)機會；信息市場的不完善無法為求職者提供充分的求職信息。這樣的制度不規(guī)范導致隱性就業(yè)、非正規(guī)就業(yè)大量存在，工資價格無法真實反映勞動力市場的變化，降低財政政策對就業(yè)的正效應。

針對以上的失業(yè)現(xiàn)狀和財政政策對其的效應，我們可從以下幾個方面通過財政政策來促進就業(yè)。

四、解決就業(yè)的對策

（一）要認識就業(yè)問題的嚴峻性，高度重視就業(yè)和再就業(yè)工作

我國人口眾多，就業(yè)問題是我國當前和今后一段時期面臨的一大挑戰(zhàn)。據(jù)社會勞動保障部公布數(shù)據(jù)，近二年的就業(yè)供需缺口都在1 000萬以上。失業(yè)不僅給個人造成心理負面影響以及使他們生活艱難，而且造成整個社會資源浪費，于是做好就業(yè)和再就業(yè)工作，不僅有利于提高人民生活水平， 也有利于維護社會穩(wěn)定。因此，各級財政部門要統(tǒng)一思想，提高認識，以科學發(fā)展觀為指導，認真貫徹落實中央關于促進就業(yè)工作會議和《中共十七大報告》的精神，認真履行本部門的職責，與有關部門積極密切配合，做好就業(yè)工作。

（二）繼續(xù)實施積極的財政政策，促進國民經(jīng)濟較快增長

我國從1997年實施積極財政政策以來，在一定程度上刺激了國內(nèi)需求，擴大了社會投資，創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位。今后一段時間，要繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，通過努力擴大內(nèi)需，增加投資，保持國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)健康地較快發(fā)展，從而提高經(jīng)濟對就業(yè)的吸納能力，增加就業(yè)。

（三）利用財稅政策激勵企業(yè)對就業(yè)需求，促進就業(yè)

對安置下崗職工或失業(yè)人員達到規(guī)定比例的企業(yè)，自動享受一定年限內(nèi)減征或免征所得稅的優(yōu)惠，特別對中小企業(yè)加大稅收優(yōu)惠力度，因為世界各國中小企業(yè)是吸納就業(yè)勞動力的主要源泉。同時，對于自謀職業(yè)的下崗職工也要給予包括稅收優(yōu)惠的其他優(yōu)惠措施；可以建立下崗失業(yè)人員貸款擔保基金，對下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)提供小額貸款；對服務型企業(yè)吸納下崗失業(yè)人員減免有關稅收和提供社會保險補貼；對國有大中型企業(yè)通過主輔分離安置富余人員免征企業(yè)所得稅；對就業(yè)難度較大的特殊群體實行特殊的就業(yè)援助政策等。

（四）要加大財政對就業(yè)和再就業(yè)工作的資金投入

從世界發(fā)達國家情況看，各國財政促進就業(yè)支出占ＧＤＰ的比重一般在1％左右。我國雖然是發(fā)展中國家，但在目前面臨較大就業(yè)壓力的情況下，也應努力增加財政對職業(yè)介紹、職業(yè)培訓等再就業(yè)的支出，提高財政對再就業(yè)支出占ＧＤＰ的比重。因此，各級財政部門特別是地方各級財政部門要大力調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，通過預算內(nèi)外各種資金渠道積極籌措資金，加大再就業(yè)資金投入。

另外，國家應集中適當?shù)呢斄Γ罅Πl(fā)展高新技術，通過技術創(chuàng)新提高企業(yè)的競爭力，從而提高商品的銷售量，增加就業(yè)。

（五）對下崗失業(yè)者的信息咨詢、培訓提供經(jīng)費支持，提高就業(yè)服務質(zhì)量

各級財政部門要建立公共有效的就業(yè)服務制度，對下崗失業(yè)者提供免費職業(yè)介紹和再就業(yè)培訓。要根據(jù)勞動力市場變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的就業(yè)培訓信息咨詢的內(nèi)容，對下崗失業(yè)人員進行有針對性的培訓，以培養(yǎng)適應市場需要的人才，增加就業(yè)供求的匹配程度。要充分利用全社會現(xiàn)有的教育資源，組織開展多層次、多形式的再就業(yè)培訓，提高下崗失業(yè)人員的就業(yè)能力。要借鑒歐美發(fā)達國家政府對就業(yè)培訓成功的經(jīng)驗，創(chuàng)新就業(yè)培訓的新模式。

（六）財政要保證社會保障的物質(zhì)基礎，完善社會保障制度

我國社會保障的財政轉(zhuǎn)移支付占ＧＤＰ的比重相對國外較低，有時財政資金不能及時到位，甚至被人挪用，所以政府應加大社會保障支出的力度，監(jiān)管好社會保障的使用，促進社會保障物質(zhì)基礎的質(zhì)和量的提高。此外，我國現(xiàn)行的“三條保障線”制度對維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，但由于工作不到位，致使各項保障標準拉不開檔次且總體水平偏高，許多下崗職工和失業(yè)人員存在不主動找工作、消極等待政府救濟的傾向依然存在，不利于下崗失業(yè)人員再就業(yè)。因此，我國現(xiàn)行的再就業(yè)和社會保障制度有待進一步完善，合理確定保障標準、保障制度和財政支持由單純保障基本生活向促進就業(yè)轉(zhuǎn)變。

（七）通過優(yōu)惠財稅政策大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)

應當指出的是，在發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)問題上，我國仍然大有潛力可挖。據(jù)統(tǒng)計，2006年，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)第一二三產(chǎn)業(yè)比例為１1．8∶48．7∶39．5，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然相對落后，吸納勞動力能力較弱，同時第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員較少，難以滿足現(xiàn)實需求。

從世界各國的情況來看，第三產(chǎn)業(yè)是最能吸引勞動就業(yè)的產(chǎn)業(yè)。就等量資本投入來看，每投資100萬元，輕工業(yè)創(chuàng)造700個就業(yè)崗位，重工業(yè)能創(chuàng)造400個崗位，而第三產(chǎn)業(yè)能創(chuàng)造1 000個以上崗位。所以政府通過制度建設和財政政策，促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高第三產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)的比重與占總就業(yè)人數(shù)的比重。

另外，通過財政政策支持第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其加快零售業(yè)、餐飲業(yè)、生活服務業(yè)等的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，同時也要加快發(fā)展信息業(yè)、咨詢業(yè)、文化服務業(yè)、非正規(guī)教育服務業(yè)、體育服務業(yè)等勞動密集型和知識密集型的產(chǎn)業(yè)。在保證質(zhì)量和競爭力提高前提下，促使第三產(chǎn)業(yè)對就業(yè)的吸納能力不斷地增強。

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