論稅收權限劃分狀況對深化改革的影響

摘要：隨著社會的進步，政府作為社會的政府，就其經濟服務、社會服務而言的職能不斷強化，而政府職能的強化對財稅收入提出了新的要求。因而改革過程中，中央與地方在稅收權限劃分的權利義務不協調現象，使事權與財權不一致的現象不斷凸顯。我國目前的現狀是事權和財權沒有很好地結合在一起，主要表現在地方的財權與其承擔的事權相比相對較少，使得地方很難充分行使其職責。

關鍵詞：稅收權限；地方稅收；事權財權；改革

中圖分類號：Ｆ812．42 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）04－0021－02

一、引言

改革開放至今，成就舉世矚目，神州大地在沉睡了百年之后再煥新顏，生機勃勃，各項事業皆蒸蒸日上，中華民族復興之火熊熊。與此同時，改革也進入了關鍵的攻堅時刻，出現了許多制約改革進一步深化的因素。除資源短缺、能源消耗大、生態環境惡化外，各種社會因素也不斷顯現，表現在稅法上，其中之一即為中央地方稅收權限劃分問題上。

目前，稅收權限劃分科學化已經成為了我們改革過程中的一個重要課題。如何解決中央和地方的稅收權限的劃分，對于調動改革過程中中央和地方積極性，解決中央地方協調不夠的問題，實現稅收資源的優化配置，發揮好稅收的作用具有十分重要的作用。

二、稅收權限的劃分現狀

1994年，我國進行分稅制改革，按照政府事權劃分稅種，根據稅收管理權和稅收收入歸屬的不同，將稅收分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅。這對于采取國家統一稅制，實行稅收收入統歸國庫，再由中央調撥而言是一個歷史的進步。同時，分稅制的實行不僅有利于保證國家稅制的集中統一，又有利于發揮地方稅的調節作用，取得更好的效果。但隨著時間的推移，改革的深化，原先粗線條地處理中央地方之間的稅收權限已經無法滿足進一步發展的需要了。目前，我國中央和地方的稅收在表面上看地方稅的種類和形式都多于中央稅，但就實際而言，地方稅的收入規模較小，仍然無法滿足地方政府各類職能的執行。

分稅制實施后，中央和地方的利益相對獨立，在稅收的劃分上也逐步明確，而地方稅種和稅種要件的設置以及征收管理權限方面的安排，地方權限太少，中央權限過于集中。

隨著社會的進步，政府作為社會的政府，就其經濟服務、社會服務而言的職能不斷強化，而政府職能的強化對財稅收入提出了新的要求。因而改革過程中，中央與地方在稅收權限劃分的權利義務不協調現象，使事權與財權不一致的現象不斷凸現。

在稅收分權時需要注意事權和財權相結合的原則。事權和財權相結合的原則是權力和義務相統一，權責相統一等法律原則在稅法上的具體化。事權是享有財權的基礎，財權是履行事權的保障。只有把事權和財權相結合，相統一，才能保證各級政府最大效率地完成其各自的職能，才能避免人浮于事或財力不足的現象，才能最大限度地提高財政收支的效益。我國目前的現狀是事權和財權沒有很好地結合在一起，主要表現在地方的財權與其承擔的事權相比相對較少，使得地方很難充分行使其職責。

而要真正保證地方的財權，立法必不可少，而我國目前尚無嚴格意義上的地方稅法，這對于調動中央和地方兩個積極性，完善稅法體系，意義重大。

三、引發的問題

改革開放不斷深化，“服務型政府”理念逐漸深入人心，人們對于教育、醫療、衛生、環境、生態等公共產品的需求不斷增加，對政府的期望不斷提升。“稅收是為文明而付出的代價”，一切政府職能的執行，一切公共消費品的提供都需要稅款作為支持，否則政府即使再有雄心壯志也是“巧婦難為無米之炊”。當前，農村大量剩余勞動力涌入城市，城市化過程加速進行，各種“城市病”提前出現，直接影響城鎮人民的生活水平，而新農村建設過程中醫療保險，義務教育，生態治理無不需要財政的支持。地方政府為執行各類職能，無不想方設法增加財政收入，甚至也出現了與“服務型政府”背道而馳的做法。

（一）亂收費問題

由于稅收的穩定性和稅收法律關系決定了稅收收入雖然對政府而言至關重要，然而卻不能隨意多增亂增。因而，地方政府將一些服務性手續收費作為生財之道，提高各種服務登記費用，并增設各種雜亂費用。雖然此類費用收入有限，且影響政府在人們心目中的形象。而一些主管部門官員則稱：“為增加財政收入，不得已而為之。”

（二）國有企業改制困難，地方主義抬頭

各個地方政府的國有企業出現了“頭班車沒趕上，二班車沒跟上，三班車沒擠上”的情況，從而使一些企業改制困難，而政府為使這些老的國有企業承擔部分社會責任，同時，為使這些已經喪失競爭能力的國有企業繼續為政府提供利潤和稅收，保持一定的經營業績和盈利，則為此類企業大開綠燈，通過政府行為設置市場障礙，對其他本地民營企業和外地企業進行變相歧視性征稅等，使其無法進入市場，形成行政壟斷。而市場經濟其本質是競爭經濟，這種通過行政行為保持市場優勢地位的做法嚴重破壞了市場競爭的秩序，也不利于統一國內市場的形成完善。同時，基于地方政府目光局限的現實，地方“一把手”認為打開地方市場，招商引資的稅收收入實現期限較長，因而為在自己的任期內保持直接而充足的稅收，還是主要采取保護原有老的地方企業為主，以招商引資為輔。

（三）司法腐敗，以罰代刑

法律是保障公平正義的最后一道防線，而有些地方則將司法訴訟也作為增收的一種方式，尤其是刑事案件中甚至出現了以刑代罰的現象，有法不依或者依法不嚴，這嚴重影響了法律的尊嚴和權威。市場經濟作為法治經濟，對法律公平正義的需求巨大，而這樣的做法傷害了各類市場主體的感情，滋生腐敗，對社會的副作用很大。

（四）任務稅

“稅收是政府的奶娘”，地方政府迫于分稅制事權和財權不一致的現狀，為保證各類龐大的財政支出常出現任務稅，顛倒了財政程序，要求稅務部門根據預算，通過履行實質課稅原則，征收稅款。因而產生了多增亂增，給企業增加了沉重的負擔，惡化了當地的投資環境，使企業進入量不斷減少，而迫于企業數量的局限對原先的企業更多增稅，更使企業不堪重負，如此惡性循環。任務稅也嚴重損害了稅務機關的形象，人們對于稅收逐漸不滿，納稅意識更加淡薄，導致偷稅、漏稅、逃稅、抗稅現象更加頻繁出現。

四、稅收權限劃分的現實分析及解決方案探索

基于目前分稅制的不完善，導致不少地方政府入不敷出，而想方設法增加收入，從而導致了亂收費、地方保護主義、以罰代刑、任務稅等行政違法行為。這種“拆東墻補西墻”來提供社會需求的公共產品自然不可取，但卻長久無法根治，究其原因還是在于中央和地方事權與財權的不平衡，稅收權限劃分不夠科學。因此，在劃分中央和地方的權限上要注意堅持三大原則：

第一，為從稅收方面創造公平競爭的市場環境，確保國家方針政策在各地得到有效實施，國家稅收的基本政策及其重要法規都應由中央制定，而不可能像聯邦制國家那樣把地方稅收的立法權全部或大部分放到地方。

第二，由于我國是一個人口眾多、地域廣袤的大國，各地的自然條件，經濟發展的具體內容都存在很大的差異，所以，各地的稅源情況也各具有一些特殊性。在這種情況下，賦予地方適度的稅收權限也是必要的，這種制度安排將有利于地方因地制宜地根據本地的經濟特色和實際情況，采取某些特殊的稅收政策措施，挖掘稅收潛力，改善財政狀況，提高公共服務水平。

第三，根據國際經驗和我國的實際情況，稅收立法在政府層面上不能過度下放，允許各個縣級行政單位都有自己的稅收權限將嚴重影響國家稅制結構的統一性。

因而，可以采取兩大措施：

（一）正確處理加強地方稅收與發展地方經濟的關系，促進地方稅收體系的建立和發展

針對當前地方稅收雖然稅種眾多，但收入規模小，不能適應地方經濟發展的狀況，要保持地方稅收收入作為地方財政收入的主要來源的經濟地位，努力發展地方經濟，逐漸擴大地方稅收收入的規模，特別是地方經濟的發展和地方財政收入對地方稅收的依賴程度越來越強烈、越來越高的情況下，一定要保證地方稅收尤其是“六稅一費”（營業稅和城市建設稅，地方企業所得稅、個人所得稅和房產稅，農業稅以及教育費附加）的收入。這“六稅一費”既是構成地方稅收的主要框架，也是促進地方經濟發展的重要保障。

（二）合理劃分地方稅收立法權限

完善我國分稅制的財政體制，根據中央和地方的職權劃分，進一步細致和完備權限劃分，尤其是要將財權和事權掛鉤。建議在保持主要權限的前提下，從有利于地方政府利用本地資源優勢，發展特色經濟的支柱產業，培育骨干財力的需要出發，發展地方經濟，組織財政收入。地方的立法權中央仍需嚴格限制，以保證全國稅制統一，但可以賦予省級稅收立法一定空間，以發揮因地制宜，挖掘稅收潛力的優勢，發揮地方稅收優勢。

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