改革開放以來農村經濟社會轉型研究

摘要：改革開放后，中國農村發展取得了顯著成就，農村發生了重大變化：市場在農業資源配置中起基礎性作用；農民收入結構和增長來源發生顯著變化，農村人口流動性越來越強，農村人口增長出現“三低”，農村老齡化程度嚴重，農村處于快速社會分化階段，國家與農民間“汲取型”關系被打破，國家對農民實現了由“取”向“予”的轉折。但中國三農領域仍存在一些突出問題：城鄉收入差距和農村內部收入差距逐步擴大，城鄉居民在享受公共服務方面存在過大差距，農村社會安全網建設滯后，農民土地權益得不到有效保障，新農村建設的資金投入不足，城鄉分隔管理制度改革嚴重滯后。解決三農問題的對策是：完善社會流動機制，消除農民社會流動的制度障礙；縮小城鄉基本公共服務差距；加快建立社會安全網；保護農村弱勢群體的利益；健全保障農民土地權益的有效機制；解決好新農村建設的投入保障機制；優化農村社會組織機構，扶持農民組織的發育；更新新農村治理理念，轉換社會治理方式。

關鍵詞：農村經濟；農民；社會轉型

中圖分類號：Ｆ320．2 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）02－0001－05

一、中國農村發展的成就與重大變化

（一）市場在農業資源配置中的基礎性作用

改革開放后，國家取消了農產品統購派購制度，逐步放開了農產品的經營，農產品實現了由市場定價，市場逐步在農業資源配置中發揮基礎性作用。市場的引入改變了農村經濟的微觀基礎，農民成為自主的勞動者，家庭成為基本的生產經營單位，農業結構發生了顯著變化。

（二）農民收入結構和增長來源發生顯著變化

改革開放以來，我國農民人均純收入從1978年的134元提高到2005年的3 255元，年均增長7％左右，總體上保持了持續較快的增長速度。農民收入增長呈階段性變化，不同階段農民收入增幅波動大。改革初期，我國農民收入來源單一，以農業和糧食收入為主體，實物收入占很大比重。隨著市場經濟發展、農業結構調整和體制改革深化，農民收入來源多元化和非農化的趨勢非常明顯。到2005年，農業收入與非農業收入的比重進一步演變為45％和55％。

農村非農產業和外出打工收入日益成為農民增收的主要部分。從1985年到2005年，工資性收入占農民人均純收入的比重由19％提高到36％。從工資性收入對農民增收的貢獻看，1998年工資性收入對農民增收的貢獻開始超過50％，近年來其貢獻率穩定在60％左右。

（三）農村人口社會流動性越來越強

改革開放以來，農村社會結構最重要的變化是農村人口社會性流動的增加。根據《中國農民工調研報告》（2006年），我國現在外出農民工數量為1．2億人左右；如果加上在本地鄉鎮企業就業的農村勞動力，農民工總數為2億人，已超過農村人口的1／5。

長期以來，農民外出打工主要表現為兩種形態：一是“候鳥式”流動，即農民外出務工以年為周期在城鄉和地區之間往來；二是“兼業式”流動，即農村勞動力利用農閑季節性地外出打工。近年來，農民外出打工出現了兩個新的跡象：一是完全脫離農業生產、常年在外打工的農民工已經占到較大比例；二是舉家外出、完全脫離農業生產和農村生活環境的農村勞動力已經占到一定比例。越來越多的農村勞動力正在由“亦工亦農”向“全職非農”轉變，就業兼營性減弱；由“候鳥式”流動向遷徙式流動轉變，轉移穩定性增強；由城鄉間雙向流動向融入城市轉變，在城鎮定居的農民工逐漸增多。

（四）農村人口和家庭結構發生重要變化

農村人口增長開始出現“三低”，即低生育率、低死亡率和低人口增長率。農村年輕人涌入城市，處于工作不穩定、待遇低下、缺乏社會保障的境況之下，受城市文明的浸潤，“遲婚少生”成了必然選擇。從農村勞動力的供給看，農村新增勞動力的數量呈現逐漸下降的趨勢。

農村家庭結構出現新特點，農村老齡化程度比城市嚴重。計劃生育政策在農村推行之后，家庭人口規模逐漸縮小。農村家庭常住人口數量由1978年戶均5．7人下降到2003年的4．1人。與此同時，農村的老齡化程度加快提高。2000年農村人口老齡化水平是7．5％，而城市只有6．4％。農村人口的實際老齡化程度比統計數據顯示的要高得多，因為農村流入城市的人口主要是青壯年勞動力。目前，農村青壯年勞動力的外流已經處于邊際狀態。以2003年的情況來分析。盡管農村青壯年人口數量仍有2．3億，即使按較高的勞動參與率70％來計算，只會有1．6億成為實際的勞動力。而當年外出進城就業1．13億，鄉鎮企業吸納的農民工1．36億，兩者合計并扣除重復計算部分，約2．1億左右。若按青壯年占70％計算，則轉移就業的青壯年農民就有1．5億。因此扣除農村社會事業、農業產業化經營的需要，農村中能夠輸出的青壯年已基本上輸出。在一些經濟發達的地區已經出現務農勞動力老齡化，賦閑在家的青壯年勞動力全國平均比例為17．8％。雖然總體上青壯年勞動力仍存在過剩的現象，但經過二十多年的持續轉移，越來越多的地區農村青年剩余勞動力的存量正在被吸納殆盡。

（五）農村處于快速社會分化階段

改革開放前20多年人民公社體制的歷史實踐，呈現在世人面前的農村社會是一個“超穩定結構”，即經濟上的均貧、政治上的同質、文化上的單一和社會上的封閉。改革以來，農村社會的超穩定結構開始動搖，農民不再只是從事農業生產經營，不再只是在農村生活和工作，農民開始了前所未有的社會大分化。農村改革啟動不久，隨著鄉鎮企業的崛起，出現了大量的鄉鎮企業工人和一批私營企業主和個體戶。上世紀90年代以后，隨著農村勞動力進城務工，出現了一個龐大的農民工階層。近年來，農村社會中出現了農民工人、農民個體工商者、農民私營企業主、農民知識分子、農民企業家、農村管理者等不同的利益群體和階層。改革開放前，導致農村社會分化的主要因素主要是家庭、出身、親屬等，以及農民參軍、考學等。現在，除了以上因素仍在起作用外，農民可以通過當干部、打工、經商、創業、從事專業種養殖等多種途徑改變自己的身份。農村正在由“先賦型”社會演變為“后致型”?穴社會身份經過后天努力可以改變的?雪社會。無論是從職業角度，還是從擁有經濟資源角度，農民已經不再是原來意義上的農民，農民不再是一致的均質性社會群體，農村也不再是單一的同構性社會。隨著市場經濟的深入發展，農村不同社會群體和階層的利益意識會不斷被喚醒和強化，對利益的追求成為廣大農民社會行為的一種強大動力。

（六）國家與農民關系發生顯著變化

上世紀80年代初以家庭承包責任制為主的農村改革，重塑了農村的土地制度。農村基層集體組織不再對土地進行直接經營，國家和農民的關系經歷了一次深刻調整。但到了上世紀90年代，農村經濟政策和管理體制已表現出不合時宜之處，農民負擔逐漸加重，農業和農村經濟增長緩慢，農民和基層政府矛盾凸顯，國家開始尋求新的制度變革來破解“三農”發展僵局，始于2000年的農村稅費改革成為國家和農民分配關系的一次重大調整。2006年，中國延續了2 600年的“皇糧國稅”終結，標志著國家與農民間“汲取型”關系已被打破，國家對農民實現了由“取”向“予”的轉折。農村稅費改革不僅涉及生產關系的改革，而且涉及上層建筑的變革，成為我國打破城鄉二元結構的切入點、突破口。這場改革在明顯減輕農民負擔、推動基層政權組織改革深化、促進農村教育管理體制改革、保障農村社會穩定等方面取得新的成就和突破。

二、中國“三農”領域存在的突出問題

（一）城鄉收入差距和農村內部收入差距呈逐步擴大趨勢

到2006年，城鄉居民的收入差距之比已由1978年的2．57∶1擴大到3．24∶1。這是改革開放以來城鄉居民收入之比的最高值。城鄉居民收入存在一定的差距，是各國工業化進程中共同存在的現象。但我國城鄉居民收入差距明顯偏大。我國城鄉收入差距這樣懸殊，既有政策的影響，更有體制的原因。長期實行城鄉分割的二元結構體制，加劇了城鄉結構的失衡，使城鄉差別制度化。

農村居民不同群體之間的收入差距不斷擴大，農村貧富分化趨勢加速，而且這一差距還有進一步擴大的趨勢。按照農戶人均收入水平進行五等份分組（每組各占總戶數的20％），近15年來，較高的不同收入組農戶收入保持持續增長，但低收入組農戶增速相對較慢。與高收入組相比，低收入組農戶收入年均增長速度低3個百分點。

（二）城鄉居民在享受公共服務方面存在過大差距

長期以來，公共品供給偏向城市，公共財政在農村投入不足。這種向城市傾斜的政策延續時間過長，使城鄉居民在享受公共服務方面存在過大的差距。近幾年國家實施農村“六小工程”，農民生產生活設施有所改善；各級政府逐步加大了對農村教育、衛生等社會事業的支持力度，農村社會公共服務有所加強。但由于歷史欠賬多，農村基礎設施落后和農村公共服務供給不足的狀況仍然沒有大的改觀。突出表現在看病難、醫療保障水平低、上學難、行路難、飲水不安全、供水難、環境污染難治理等方面。

（三）農村社會安全網建設滯后

長期以來，農村實行的是以家庭保障為主、政府、社區適當扶助的制度。我國農村社會養老保險、醫療保險、最低生活保障以及失地農民社保、農民工社保等社會保障體系還很不健全。一是農村養老保險覆蓋面較低，二是新型農村合作醫療在近幾年覆蓋面不斷擴大，已經覆蓋我國農村40％多的農業人口，但存在籌資標準低、保障力度小的問題。三是農村有上千萬貧困人口還缺少最低生活保障。四是我國進城務工農民約1．2億多人，收入低、就業不穩定、流動性大。鄉鎮企業和中小企業職工1．38億人，他們的就業不穩定，沒有完全參與到社會保障體系中。五是被征地農民超過4 000多萬人，他們失去土地后多數還難以正規就業，面對諸多的社會風險，相當多的人成為弱勢群體。

（四）農民土地權益得不到有效保障

由于推進農村稅費改革，使農民負擔問題引發的社會矛盾得到了根本緩解。但是，損害農民利益的問題在一些方面還很突出，特別是濫征亂占農村土地、拖欠農民工工資、污染農村環境等問題引發的矛盾在局部地區相當突出。用不同方式侵犯農民土地合法權益，已成為新形勢下侵犯農民利益的最重要的表現形式。建立保護農民土地權益有效機制，是處理好城鄉關系面對的一個很具挑戰性的問題。

（五）新農村建設的資金投入不足

近年來，國家對農業的政策支持力度明顯加大。“十五”期間，中央財政直接用于“三農”的投入11 300多億元，特別是通過推進農村稅費改革，在對農民“少取”方面有了歷史性的突破。但國家財政用于農業的支出仍是低水平的，占財政總支出的比重實際上呈下降狀態，“六五”時期為8．69％，“七五”時期為9．38％，“八五”時期為9．75％，“九五”時期為9．29％，而“十五”期間約為8％。總的來看，農業在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，各項支農惠農政策還未制度化、規范化，工農業協調發展機制遠未形成。

我國城鄉金融發展長期不平衡，金融機構對農村信貸資金投放不足的問題長期存在。根據國務院發展研究中心農村經濟研究部的一項大型抽樣調查，我國農戶面臨的正規信貸約束非常嚴峻。正規信貸約束包括：一是有現實的信貸需求，但卻不能獲得正規貸款；二是雖然獲得了正規貸款，但正規貸款的規模小于實際資金需求規模。

農村資金大量外流也很嚴重。農村金融機構的存貸差，基本上就反映了農村資金的流動狀況。從1９94年開始，農村存款開始超過農村貸款，而且差額不斷上升，以2005年為例，為農村服務的主要金融機構共從農村轉移了1．87萬億元人民幣。

（六）城鄉分隔管理制度改革嚴重滯后

我國長期以來實行的是城鄉分治的戶籍管理制，人為地限制農村勞動力向城市的流動，限制農民向其他社會階層的社會流動。這種不合時宜的社會政策已經影響了經濟本身的健康和諧發展，影響了社會階層結構的合理演變，并衍生出很多社會問題。現在農民雖已進城務工，但身份沒有變，未被城市認同接納為城市居民，于是形成了一個龐大的農民工群體。農民工已經成為我國工人階級隊伍的主要組成部分。以戶籍為分界的不公平的社會管理制度，導致我國出現了一個龐大的既脫離農村社區組織，又脫離家庭，同時又被城市所排斥的“游民群體”。農民正處于分化不徹底、不充分的狀態，而分化的不徹底，造成了部分農村離農人口“兩棲化”，形成了龐大的邊緣人群。

農村社會成員的“兩棲化”和邊緣化，可以減少農村社會成員向農外轉移的風險，在農村缺乏社會保障的情況下，農村成為他們抗御風險的避風港，農業和土地成為他們生存的保障因素。這樣，即使在城鎮或非農部門失去工作，也不會成為無業者，因而有利于保障農村社會的穩定。然而，邊緣群體是一種過渡性社會現象，較為復雜，需要加以整合，否則，會對農村社會的和諧發展造成消極影響。他們脫離了戶籍所在地的原有社會管理體制，又沒有納入工作地的新社會管理體制，客觀上造成了管理上的困難。另一方面，他們應有的權益得不到有效保障，愿望和要求難以順暢表達。必須看到，大量農民工長期處在城市的邊緣，不被城市接納乃至受到歧視或傷害，融不進城市社會，享受不到應有的權利，定會累積很多矛盾。不僅他們自身的合法權益難以得到保護，也會導致農民工對城市普遍懷有一種疏離感和責任匱乏心態，而且處理不好，也可能造成重大的不穩定因素。

（七）農民利益表達渠道不暢，農村社會組織發育不足

目前農村解決社會矛盾的方式很不規范，解決沖突還缺乏制度化的手段，小小的矛盾常常引發大沖突。隨著改革開放的深入，農村社會的不斷覺醒和進步，農民意識從“身份取向”向“權利取向”轉變，身份平等意識和權利意識普遍提高，農村傳統的社會控制和管理手段失靈，解決社會矛盾，單靠政府行政動員已經力不從心。

現代化也是一個農民組織化的過程。從傳統農業社會向現代工業社會的轉型過程中，農民會從傳統的家族、村落等組織轉向制度化程度更高的企業、市場、農會、自愿社團、城市社區等組織中去。現代型農民組織可以在很大程度上彌補農民利益型組織的空缺，從而起到在農戶與政府之間的中介者角色。在廣大農村地區，各種現代型的組織極為缺乏，不僅組織數量相對少，而且規范化程度低，社會參與力弱。在功能方面，農村基層組織面臨著承擔政府管理職能和維護農民利益方面的矛盾困境，這顯然不利于農民自身權益的實現與保障。

由于農村基層組織功能悖論，農民開始從過去對政府組織的依賴，轉向對自我組織的強烈需求。目前出現的農村社會組織主要有兩種：一種是生產和供銷性質的組織，一種是維權的組織。這既說明政府組織出現了與市場經濟不適應的一面，同時也意味著民間組織開始有了生存的土壤。在市場經濟迅速推進過程中，政府權力正在退出越來越多領域，社會本身的自主運行程度不斷提高。從政府和社會的互動過程看，主要問題是政府力量過于強大，農村社會組織力量過于弱小，對于社會組織和民間力量的限制比較多，這些社會力量發揮作用的制度空間狹小。

三、未來政策走向與建設

（一）完善社會流動機制，消除農民社會流動的制度障礙

從發展趨勢看，農民持續增收的根本途徑在于促進農民持續向非農產業和城市轉移。我國仍處在工業化、城市化快速發展階段，這個過程不會逆轉，方興未艾的工業化、城市化將會繼續對農村勞動力產生巨大需求，拉動農村人口和勞動力持續向非農產業和城市轉移。

當前，我國的社會管理制度中還存在著一些影響農民自由流動的制度障礙，對于我國社會階層結構的發展有很大影響。特別是戶籍制度，是影響農民向其他階層流動的主要制度障礙。消除城鄉二元分隔體制的影響，改變農民工的“邊緣化”地位，承接農民工融入城市社會，是城市經濟社會發展必須面對和解決的現實任務。必須審時度勢，以逐步實現人口的自由遷徙，建立城鄉一體的戶籍管理制度為目標，下決心改變城鄉分隔的二元結構。城市政府要代表包括進城農民工在內的城鎮居民的根本利益，協調多方面利益關系，使農民工合法權益得到維護。

（二）縮小城鄉基本公共服務差距

隨著我國國民經濟進入“以工促農，以城帶鄉”的發展階段，已經具備了將基礎設施建設和公共服務重點轉向農村的基本條件和能力，必須調整國家財政資源和建設資金的投向，由以城市為主向更多地支持農村轉變。要合理界定各級政府在提供公共服務方面的職責。當前，由于政府間財權和事權劃分不清楚，投入往往得不到保證；要優先安排農民最急需、受益面廣、公共性強的農村公共品和服務。

首先，要完善相關政策，將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍；其次，要加大農村衛生服務的財政支持，縮小衛生服務的城鄉差距，提高農民醫療保障水平，促進城鄉衛生事業均衡發展。

（三）加快建立社會安全網，保護農村弱勢群體的利益

在推進社會主義和諧社會建設中，必須從長計議，逐步推進城鄉社會保障一體化。基本思路是：從統籌城鄉經濟社會發展的思路出發，把農村社會保障制度建設作為政府的一項重點工作來抓，培育農民社會保障意識，創新社會保障理念，促進農民的社會保障權益維護，加大社會保障資源整合力度；改進在社會保障制度方面的做法，推動社會力量積極參與社會保障體系的建設和提供服務；擴大社會保障的覆蓋面，提高社會保障服務的有效性。目前發展的重點是：建立完善農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療和農民基本養老保險制度，加快解決失地農民和農民工社會保障問題，完善農村社會救助制度。建立城鄉統一的社會保障制度基本制度框架，通過法律手段將現代社會發展的保障制度和保障服務全面引向農村、惠及農民。

（四）健全保障農民土地權益的有效機制

土地問題仍然是中國“三農”政策的核心問題，建立保護農民土地權益長效機制是新農村建設的一項重要制度性建設。

首先，要依法保護農民的土地承包權。穩定和完善農村土地承包關系，是農村政策的基石。必須加強執法監督，對隨意改變土地承包關系、強迫農民進行土地流轉、隨意變更土地承包合同、侵害農民土地承包權益的違法行為，要堅決依法糾正。在堅持土地承包關系長期不變和尊重農民意愿的前提下，要從各地經濟社會發展的實際出發，積極探索建立“依法、自愿、有償”的市場化的土地承包經營權流轉機制。農村土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式，土地流轉收益全部歸承包方所有。

其次，健全對被征地農民的公平合理補償機制。對于目前的土地政策改革方向，農民的最大希望是提高土地補償的標準。要加快改革土地征用制度，確保被征地農民得到公平合理的補償和安置，生活水平不下降，就業有出路，長期生計有保障。要對土地征用做法作出必要的改進，特別是對“公共利益”作出明確的法律界定，以使其更符合現代市場經濟的需要。要改善征地的程序，保證農民的知情權和參與權。

（五）切實解決好新農村建設的投入保障機制

解決新農村建設的資金投入保障機制，需要解決的問題有：

一是切實加大財政對新農村建設的支持力度。近幾年國家財政收入幅度較大，財政用于支持“三農”的投入增長也較快，但新增財力用于支持“三農”的比重仍偏低。

二是完善國家支農投入法律法規體系。目前，有關法律法規對農業投入的規定比較籠統，對各級政府財權和事權的劃分、資金用途沒有明確規定，農業預算支出被擠占的現象比較嚴重。要制定更加具有約束力的、可操作的法律條例和細則，保證支持農業的政策措施落到實處。

三是建立符合農村特點的農村金融體系。農民和農村中小企業對金融需求一般具有期限短、頻率高、數額小等特點，金融機構對此服務的交易成本比較高，農村信貸市場信息不對稱現象相對于城市工商貸款而言更為突出。城市工商業貸款中使用的傳統意義上的抵押品，在農村嚴重缺乏，農業經營受自然和市場影響具有高風險性，使得農村金融機構的運作存在高風險。因此，農村金融服務的特殊性決定了農村金融機構必須進行金融產品和服務方式的創新，在實現自身可持續經營的同時，有效滿足農村金融服務。

（六）優化農村社會組織結構，扶持農民自組織的發育

農民自組織是農民在依法、自愿基礎上形成的以自我服務、自我管理、自我維權為目的的民間組織。農民自組織，作為農民抗拒市場風險、維護自身權益的組織形式，作為農民進行政治參與、表達自身利益的新型途徑，作為有效溝通與協調政府與農民關系的中介，其地位和作用是無法替代的。對國家和農民關系的認識，不僅應從國家的角度出發，更應該從農民的自主性和能動性出發，相信農民的理性、能力和創造力。基層政權組織只是履行其行政使命，農民自組織則發揮更大的管理農民內部事務的自治功能。在加強基層政權組織改革的同時，農民自組織的發展，就像其他社會中間層組織一樣，同樣可以成為代表農民利益，維護農民權益，貫徹并進而影響政府決策的值得信賴的力量。應扶持農民自組織的發育，使其真正成為自我服務、自我管理、切實維護農民合法權益的自治組織。

（七）更新農村治理理念，轉換社會治理方式

首先，新農村建設需要有新的治理。治理活動不是自上而下的強制性行為，而是一個上下互動的管理過程。治理不是政府唱獨角戲，而是政府組織、非政府組織等多種主體，主要通過合作、協商、建立伙伴關系來管理公共事務。今天的中國農村，農民自主管理村莊公共事務的權力還不足，農民對縣鄉政府乃至市、省政府和國家的訴求渠道不暢、政治影響力有限，保障自身及鄉村公共權益的能力相應就弱，村民自治的作用還沒有真正發揮出來。在農村工作中，應該重視建立政府與鄉村社會的新型關系，革新基層政府的運作，激活農民的主動性和創造性，讓多種社會力量成為發展的主體，讓這些主體在伙伴關系的基礎上協同共治。

其次，農村發展需要治理范式的轉換，需要用新的治理范式來理順農村內外諸多方面的關系。要改變政府對于鄉村社會的行政性管理和控制，讓鄉村內部的自主性力量在公共服務供給、社會秩序維系、沖突矛盾化解等多種領域充分發揮應有的作用。在新農村建設中，有許多事情是可以充分調動民間力量的，這樣，既降低政府直接控制鄉村導致的成本，也使得鄉村社會內部充滿了活力。因此，應盡可能地通過社會組織的互動，或者通過利益團體協商的方式來解決。