論我國公民遷徙自由的實現

摘 要：遷徙自由是一種帶有經濟自由權性質的人身自由。在我國，遷徙自由權的實現受到二元戶籍制度的制約。實現公民遷徙自由的有效路徑是：剝離各種利益分配制度對戶籍制度的依附關系，從制度層面重構保障遷徙自由的法律體系。

關鍵詞：遷徙自由；二元戶籍制度；改革路徑

中圖分類號：D9文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）03-0262-02

1 遷徙自由的涵義

遷徙自由是指“憲法和法律規定的自由離開原居住地到外地旅行和定居的權利，狹義指在國籍國領土內自由旅行和定居的權利；廣義上不僅包括國內遷徙自由，還包括國際遷徙自由，即離開本國到他國旅行和居住的權利以及返回本國的權利?！北疚闹匮芯繃鴥鹊倪w徙自由。

遷徙自由意味著人們有權自由選擇利于自身發展的空間，符合法的正義價值；在市場經濟條件下，遷徙自由還意味著人們理智地選擇發展空間，在力爭使個人利益最大化的活動中也促進社會效益的提高，符合法的效率價值；遷徙自由有利于實現個人的幸福和經濟社會的發展，故有利于和諧社會的建立。

2 遷徙自由與二元戶籍制度的制約關系

2.1 二元戶籍制度的含義

首先，這種具有中國特色的二元戶籍制度將戶口分為農業戶口和非農業戶口，而且與勞動就業﹑醫療保險﹑住房分配﹑義務教育﹑人口控制﹑社會保障等緊密結合，將城鄉隔離成差別對待的利益主體，剝奪了人的遷徙自由。

其次，我國的戶籍制度同時具有人口統計和證明身份的職能，而且后一職能更為重要，其結果是造成農村和城市公民的身份不平等，進而造成了歧視待遇。

2.2 二元戶籍制度的確立與遷徙自由的消失

新中國成立后，公安部于1951年頒布了《城市戶口管理暫行條例》。“盡管這是一部治安管理法，但其宗旨里還有保障人民居住，遷徙自由的字樣。”社會主義改造完成后，為了緩解日益加大的城市負荷，1958年1月《中華人民共和國戶口條例》出臺，它將城鄉居民戶口劃分為“農業戶口”和“非農業戶口”，“第一次以法律的形式將新中國成立以來日漸形成的城鄉有別的戶口登記制度與限制遷移制度固定下來?！彪S后，國家又逐步推行城鄉有別的糧油供應﹑醫療保險﹑住房分配﹑勞動就業﹑教育等城市生活保障制度，且以正式登記的戶口為依據，以“二元戶籍制度”為核心的“二元戶籍制度體系”最終形成，中國公民本應享有的遷徙自由，尤其是農村人口的遷徙自由，實質上不復存在了。

1977年11月，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規定》，第一次系統地提出了“農轉非”的具體政策，強化了對戶口遷移工作的嚴格管理。此后又規定各市鎮每年批準遷入市鎮和轉為非農戶口的指標，進一步強化了戶口的價值意識。

2.3 二元戶籍制度體系的弊端

（1）不利于公民權的實現，尤其是阻礙了公民就業權和教育權的平等實現。

長期以來，國家招工﹑招干以城市戶口為主，面對農村招工的往往是工作環境惡劣，勞動負荷繁重的行業；高考錄取分數線存在地區差異，為了爭取接受高等教育的機會，許多考生不得不冒著被取消考試資格甚至是高校入學資格的風險，做起了“高考移民”。

（2）不利于人力資源的優化配置。

為保障城市人口就業，許多城市限制外來人口的就業種類，從而抑制了勞動力和人才的自由流動。市場經濟體制下，人是生產要素中最活躍的因素，只有將其置于最合適的位置，才能使其活力充分發揮。

3 實現我國公民遷徙自由權的路徑

我國戶籍制度雖然經歷了各種形式的調整，但并沒有開始其實質性改革，仍以二元態勢存在。其根本原因在于，相關改革并未著眼于還原戶籍制度在功能上的本來面目。只要戶籍制度還依附有特定的利益價值，我國公民的遷徙自由就難以實現?！耙驗樵趹艨诰褪抢娴臈l件下，一方面人們都只能固守既有的戶口（以免損失其戶口中所包含的利益）而不敢貿然遷徙，另一方面各城鎮又拒絕接納外來人口（以免損失本城鎮戶口的含金量），從而使人口遷徙活動因失去目的而夭折?！睘槭箲艏贫雀母镌趯崿F公民遷徙自由權方面真正發揮作用，我認為，改革應循以下思路展開：

3.1 調整現行戶口登記制度

（1）由民政部門設立專門的戶口登記機關。

在現行制度下，戶口登記項目由公安機關和民政部門分別登記。各部門利益附著于戶籍制度，其心理原因是對公安機關的一種特殊信賴。戶口登記機關的調整勢必使人們消除這種依賴心態，促進這些附著制度的徹底改革。

（2）戶籍制度采取事后登記的運作方式。

現行二元戶籍制度需要事前審批，因而成為控制人口由農村遷往城市特別是大城市的基本手段，而且勞動﹑就業﹑醫保﹑住房分配﹑義務教育﹑人口控制﹑社保等具體制度附著其上。登記方式的改革，意味著向那些附著部門宣告戶籍制度回歸其本來面貌，加強了其他部門進行自身改革的迫切性。

（3）取消現行的戶口登記標準，統一登記為居民戶口。

現行戶籍制度對公民遷徙自由制約，突出地表現為農業人口的遷徙不自由。由于其農業戶口的身份，廣大農民不能在外地尤其在城市享有與當地居民平等的生活待遇。摒棄農業戶口與非農業戶口的落后稱呼，能起到平等對待的教示作用，為附著部門的改革事先確立好至關重要的指導思想。這對于城鄉差別觀念根深蒂固的我國，是很有必要的。

（4）建立人口數據集中管理庫。

實現戶口的網絡化管理，可以在遷入地調入戶口信息，不再需要群眾往返地進行戶口遷移，為公民的自由遷移奠定基礎。

3.2 相關附著制度進行連動改革

（1）各利益部門應摒棄利益差等分配的觀念，探索出適合本部門狀況的利益分配機制，切實加以貫徹推行，徹底地完成相關利益與戶籍制度的剝離。

（2）加大基礎建設﹑教育﹑社會保障（主要是農村）等方面的政策調整力度，尤其應加大對這些方面的財政投入。重視農田灌溉設施，農村地區娛樂設施的建設，引導農業生產朝高效科學的方向發展，同時豐富農民的農閑生活；通過加大對教育設施的資金投入，提高農村的整體教育水平；取消各地有差別的高考錄取標準，實行全國統一的高考錄取制度；在農村養老保險，醫療保險等制度的具體操作環節的革新上下功夫，比如資金來源方面。

（3）對土地政策進行相應調整。在保持農村用地性質不變的情況下，允許農村土地的自由有償流轉。這樣既免除了農民遷徙的后顧之憂，也使得城市向農村逆向流動的人群可以通過租種土地而在農村穩定下來。

3.3 建立保障遷徙自由的法律體系

（1）把遷徙自由權載入憲法。

“憲法權利是公民的基本權利，即便我們實現這種自由權利的能力很低，但它不僅僅具有現實的一面，更具有價值的一面，即是為了凸現憲政意義上的理想追求。遷徙自由權是憲法基本權利，是任何一部現代憲法都無法否認的?！痹趹椃ù_認遷徙自由的同時，應包含相應的限制性內容，并將限制“遷徙自由”的條件通過具體條款進行規定，以防止任何人以“合理性限制”為由濫用權利損害公民合法的遷徙自由權，違背憲法的自由精神。

（2）制定《戶籍管理法》和《遷徙自由法》。

在新的《戶籍管理法》中明確戶口登記的人口統計的功能，確立公民自由遷徙，戶口與權利分開，受害救濟等原則和制度。通過《遷徙自由法》把憲法遷徙自由權的精神加以系統化、具體化，對公民遷徙自由權的范圍、行使方式與條件作出規定。

參考文獻

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