對我國《水法》中水資源流域管理規(guī)定的思考

摘 要：認(rèn)為《水法》對流域管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定在實(shí)踐中難以真正落實(shí)流域管理制度，并對其中存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了一些可行性的建議。

關(guān)鍵詞：水資源;流域管理機(jī)構(gòu);《水法》

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2008）03-0243-02

1 《水法》對水資源流域管理的確立

遵循自然規(guī)律是環(huán)境資源法的一項(xiàng)基本原則，做為環(huán)境資源法分支的水法也應(yīng)遵循水循環(huán)規(guī)律，但1988年《水法》卻忽視了水資源流域動態(tài)循環(huán)的整體性規(guī)律，對水資源流域管理未做規(guī)定，在各地區(qū)、各部門強(qiáng)調(diào)依法管理水資源的實(shí)踐中形成水資源管理地區(qū)分割現(xiàn)象而無視流域水資源整體開發(fā)、利用、保護(hù)，這是導(dǎo)致黃河、塔里木河、黑河等出現(xiàn)斷流的重要原因。在水行政管理部門主持下，2002年修改完善后的《水法》遵循了水資源流域整體性規(guī)律，確立了“國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，至此，水資源流域管理被納入法制軌道。

2 水資源流域管理機(jī)構(gòu)的管理范圍及其潛在問題

思考一下《水法》有關(guān)流域管理的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)還存在許多不足，實(shí)施《水法》將逐漸顯現(xiàn)許多潛在的問題，其中有些是根本性的問題，以下三個問題確實(shí)值得深思：

第一，實(shí)施2002年《水法》不能真正落實(shí)“國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，最終仍會回到類似于1988年《水法》規(guī)定的“國家對水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度”上去。這個潛在問題是可能發(fā)生的，因?yàn)?002年《水法》明確規(guī)定設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)不過是國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊上設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，屬于水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，不具有完全獨(dú)立的水資源管理權(quán)，在某種意義上說流域管理機(jī)構(gòu)的管理就是水行政主管部門的管理，決定了流域管理機(jī)構(gòu)的管理權(quán)設(shè)置根本無法與行政區(qū)域管理權(quán)設(shè)置相配合，水行政主管部門、相關(guān)部門、各地人民政府對水資源的管理權(quán)力大、范圍廣，而流域管理機(jī)構(gòu)的管理權(quán)力小、范圍窄，并且附屬于水行政主管部門，只能去與地方人民政府、有關(guān)部門協(xié)商對水資源的管理。

第二，2002年《水法》對流域管理的規(guī)定及其實(shí)踐將影響《水法》對正義價值的追求。正義是人類普遍公認(rèn)的崇高價值，是法律所追求的崇高價值和重要目標(biāo)，我國《水法》應(yīng)以分配權(quán)利來確定正義，用公平規(guī)則來分配權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，對水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)等方面的利益和負(fù)擔(dān)進(jìn)行權(quán)威性的合理分配，進(jìn)而調(diào)整現(xiàn)實(shí)的社會關(guān)系，以此確立我國對水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)的正義觀念。就流域水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)而言，受水循環(huán)自然規(guī)律制約，任何流域，不論其規(guī)模大小，如大到長江流域、小到膠東半島的大沽莢河流域，其水資源量均由河源、上游、中游、下游、河口等河段的水資源量有機(jī)構(gòu)成，并均存在年內(nèi)汛期、平水期、枯水期，年際豐水年、平水年、枯水年的時間波動，從空間、時間上整體配置流域水資源量、公平地分配各種流域內(nèi)各地區(qū)、各單位和個人開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源的利益和負(fù)擔(dān)是《水法》對正義價值的追求。但是，2002年《水法》將流域分為三類：一類流域是國家確定的重要江河、湖泊的流域，二類流域是跨省、自治區(qū)、直轄市的其他江河、湖泊的流域，三類流域是其他江河、湖泊的流域，并明確規(guī)定在一類流域上設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，二類、三類流域上都未明確規(guī)定，這種對流域水資源管理不公平分配權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任的規(guī)定在實(shí)踐中將出現(xiàn)在一類流域的地區(qū)、單位和個人可以享受到流域管理機(jī)構(gòu)在流域水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)中的整體性管理及監(jiān)督、檢查并處理違法行為所帶來的各種利益。

第三，2002年《水法》對流域管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定形同虛設(shè)，在流域水資源管理實(shí)踐中存在效果不顯著的潛在危險(xiǎn)。《水法》規(guī)定在一類流域上設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，同時又規(guī)定一類流域的水資源綜合規(guī)劃和水功能區(qū)劃不需流域管理機(jī)構(gòu)參與，流域管理機(jī)構(gòu)只參與二類流域的水資源綜合規(guī)劃和水功能區(qū)劃，但二類流域上是否設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)卻在《水法》中未明確規(guī)定，一類流域上的流域管理機(jī)構(gòu)能直接參與二類流域上的水資源管理嗎？水中長期供求規(guī)劃更是與流域管理機(jī)構(gòu)無關(guān)，只在跨省、自治區(qū)、直轄市的水量分配方案和旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案才允許流域管理機(jī)構(gòu)去同有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商制定。可見流域水資源整體性宏觀管理中，流域管理機(jī)構(gòu)幾乎不能依法發(fā)揮作用，而水資源流域管理的宏觀調(diào)控卻是至關(guān)重要的，對此流域管理機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。

3 完善我國水資源流域管理的建議

（1）建立健全具有權(quán)威性和獨(dú)立性的科學(xué)的流域管理機(jī)構(gòu)體系。

借鑒世界各大河流域發(fā)展過程中的得與失，最主要，也是最必要的是成立具有權(quán)威性、獨(dú)立性的流域管理機(jī)構(gòu)。在我國將流域管理機(jī)構(gòu)從水行政管理部門獨(dú)立出來，成立具有權(quán)威性、獨(dú)立性的流域管理機(jī)構(gòu)也是必要的，既方便對流域的統(tǒng)一規(guī)劃與科學(xué)管理，又能有效協(xié)調(diào)國家與地方、地方與地方在流域發(fā)展中的分歧與矛盾，使流域各地互相配合，最終形成整體發(fā)展的良好態(tài)勢。

（2）改革流域管理機(jī)構(gòu)對流域的管理工作。

第一，在宏觀管理層面上強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)對流域水資源的宏觀管理。要實(shí)現(xiàn)流域水資源持續(xù)利用，社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的目的，必須從整體上對流域進(jìn)行科學(xué)管理，統(tǒng)籌規(guī)劃，這必然要求各個級別的流域管理機(jī)構(gòu)從中長期、從整體角度宏觀調(diào)配流域水資源，經(jīng)過10年、20年、50年的努力，逐步解決我國流域水資源問題，最終做到流域水資源可持續(xù)利用。為此，有關(guān)流域水資源的綜合規(guī)劃、區(qū)劃、水中長期供求規(guī)劃、計(jì)劃等宏觀調(diào)控流域水資源的管理工作應(yīng)由流域管理機(jī)構(gòu)來依法主持，協(xié)同相關(guān)地方人民政府和相關(guān)行政管理部門共同制訂，并監(jiān)督各地方政府、相關(guān)部門組織實(shí)施。

第二，在微觀管理層面上弱化管理，強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能。對流域水資源的微觀管理涉及水資源供給、防洪調(diào)節(jié)、濕地保護(hù)、城鄉(xiāng)居民生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)服務(wù)等生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，要求流域管理機(jī)構(gòu)深入各方面具體地管好水資源是不現(xiàn)實(shí)的，也是不經(jīng)濟(jì)的。在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展完善的進(jìn)程中，應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，弱化對水資源的微觀管理，強(qiáng)化服務(wù)功能：①提供科學(xué)決策服務(wù)。流域水資源的生活、生產(chǎn)、防洪等各種利用方式間以及與水污染防治之間既相互聯(lián)系、相互制約、又相互作用、相互影響構(gòu)成流域水資源系統(tǒng)，流域管理機(jī)構(gòu)需要引進(jìn)系統(tǒng)論的方法，通過對各種利益沖突的協(xié)商、仲裁與模型分析來追求系統(tǒng)的整體最大功能。②管理好流域水資源信息公開渠道，為公眾參與流域水資源管理提供信息服務(wù)。公眾依法享有監(jiān)督權(quán)，流域水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)又涉及全流域所有公民及其子孫后代的切身利益，流域管理機(jī)構(gòu)利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立流域水資源信息系統(tǒng)，收集、發(fā)布各種水資源信息，依據(jù)公眾參與的信息反饋，及時處理問題、更新決策，使流域水資源管理公開、透明、科學(xué)、合法，達(dá)到水資源持續(xù)利用，保障社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的《水法》目的。

參考文獻(xiàn)

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