增設(shè)斷水斷電等行政強制措施的思考

摘 要：關(guān)于斷水斷電等能否成為行政強制措施的問題，在理論界和實踐上一直眾說紛紜。有不少學(xué)者認為斷水斷電等不應(yīng)成為行政強制措施，而我國正在起草中的行政強制法也并未將斷水斷電等列為行政強制措施之一。但是，為了強制執(zhí)行的有效性和堅持比例原則，并借鑒了國內(nèi)外的立法和實踐經(jīng)驗，斷水斷電等理應(yīng)作為一項重要的強制執(zhí)行措施被寫入行政強制法。

關(guān)鍵詞：行政強制；執(zhí)行方式；斷水斷電

中圖分類號：D9文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）03-0219-02

關(guān)于斷水斷電斷氣等能否成為行政強制措施的問題，在理論界和實踐上一直眾說紛紜。而我國目前正在起草中的行政強制法也并未將斷水斷電斷氣等列為行政強制措施之一。有不少學(xué)者認為，行政機關(guān)不得采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行行政義務(wù)，體現(xiàn)的是一種“人文關(guān)懷和人性執(zhí)法的精神要義”，還可以“防止行政機關(guān)對公共權(quán)力的濫用，對公民權(quán)利是重要的保障”。

但筆者認為，將斷水、斷電等作為一種折衷的行政強制措施引入行政強制法草案中，不僅可以保證行政活動的持續(xù)、有效進行，也可以限制其他機關(guān)對公共權(quán)利的濫用，不至于過分損害相對人的合法權(quán)益。

1 斷水、斷電等可以成為行政強制執(zhí)行措施的原因

1.1 國內(nèi)國外立法已有先例

從有關(guān)國家或地區(qū)的行政強制執(zhí)行立法來看，已有不少國家和地區(qū)的法律明確將斷電、斷水等加以規(guī)定的先例。

《日本國憲法》中的行政強制執(zhí)行，除了新《行政代執(zhí)行法》專門規(guī)定了對可替代性作為義務(wù)采取的代執(zhí)行方式外，對于不能適用代執(zhí)行的非代替性作為及不作為義務(wù)，也規(guī)定了行政上的其他制裁措施，作為對《行政代執(zhí)行法》的強制執(zhí)行的必要補充，比如“拒絕給付”。所謂拒絕給付，是指私人的相應(yīng)行為欠缺適當性，行政廳便采取拒絕供給自來水、電、煤氣等生活所必需的服務(wù)，以督促私人糾正相應(yīng)行為，或者通過保留該手段，以事先規(guī)制私人行為，確保義務(wù)得以履行的手段。如，對于違法建筑物，行政廳可以拒絕供給自來水等服務(wù)。《東京都公害防止條例》第35條規(guī)定，為了防止公害，知事可以命令工業(yè)用自來水業(yè)主停止向違反命令的工廠供給用水。此外，在地方公共團體制定的建筑指導(dǎo)綱要中，也大多規(guī)定了對不服從行政指導(dǎo)的業(yè)主可以拒絕給付的制度。

1.2 符合我國行政法的比例原則

目前，我國行政法規(guī)定的行政強制執(zhí)行措施主要有三種，即代履行、執(zhí)行罰和直接強制執(zhí)行。根據(jù)行政強制法草案第五十一條的規(guī)定，代履行是指“行政機關(guān)依法做出排除妨礙、強制拆除、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關(guān)可以委托沒有利害關(guān)系的其他組織代為履行。”可見，代履行針對的是可由他人代替履行作為義務(wù)的強制執(zhí)行。它的適用是有條件和局限性的。對于不可替代性的作為以及不作為義務(wù)，是不能適用代履行強制方式的，而只能采取其他方式實現(xiàn)行政行為所確定的內(nèi)容。 

鑒于此，強制法草案又規(guī)定了執(zhí)行罰的方式。草案第四十六條規(guī)定的執(zhí)行罰是指“行政機關(guān)依法做出金錢給付義務(wù)的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關(guān)可以按日加收罰款或者一定比例的滯納金。罰款或者滯納金的標準應(yīng)當告知當事人。”這種執(zhí)行罰專門適用于對相對人負有金錢給付義務(wù)的強制執(zhí)行。學(xué)者們一般認為，這屬于間接強制的方式。 

2 斷水、斷電等作為行政強制執(zhí)行方式的適用

行政強制執(zhí)行方式的設(shè)計，既關(guān)系到行政決定所確定內(nèi)容的有效實現(xiàn)，又關(guān)系到義務(wù)人合法權(quán)益的維護，如何在兩者中取得平衡和協(xié)調(diào)，在我國目前的立法和實踐上并沒有得到很好的解決。在實踐中，我國部分城市也采取了“斷水斷電”這一強制措施。如《上海城市規(guī)劃條例》第七十條規(guī)定，對“接到停工通知后繼續(xù)施工的，規(guī)劃管理部門可以通知供水、供電部門停供施工用電、用水，有關(guān)部門應(yīng)當協(xié)同實施。”可見，《上海城市規(guī)劃條例》已規(guī)定了賦予規(guī)劃管理部門停電、停水等強制執(zhí)行權(quán)。再如，《電力供應(yīng)與使用條例》第39條：“違反本條例第二十六條規(guī)定，逾期未交付電費的，供電企業(yè)可以從逾期之日起，每日按照電費總額的千分之一至千分之二加收違約金，具體比例由供電雙方在公用電合同中約定；自逾期之日起計算超過30日，經(jīng)催交仍未交付電費的，供電企業(yè)可以按照國家規(guī)定的程序停止供電。”第40條規(guī)定對違章用電且情節(jié)嚴重的，供電企業(yè)可以按照國家規(guī)定的程序停止供電。《供電營業(yè)規(guī)則》第66條列舉了用戶違章用電的具體情形，規(guī)定如果存在對危害供用電安全，擾亂供用電秩序，拒絕檢查者等情形下，供電企業(yè)經(jīng)批準可中止供電。

雖然在實踐中我國已采取了“斷水斷電”這一強制措施，也收到了一定的成效，但是，它需要改革：

(1)斷水斷電只適用于違法情節(jié)嚴重的企事業(yè)單位，不能及于公民個人。

斷水、斷電雖然可以迅速達到行政目的，但對于義務(wù)人權(quán)益造成的侵害非常大。所以，斷水、斷電措施一般只適用于違法情節(jié)嚴重的企事業(yè)單位，不能及于公民個人。而且，這項措施的適用還必須嚴格遵守“最后手段”的原則，除以其他方法無法實現(xiàn)目的時，或有緊急情況外，不得輕易動用斷水、斷電措施。

(2)斷水斷電不能由法規(guī)和規(guī)章來規(guī)定，而只能由法律來規(guī)定。

斷水斷電這種影響到義務(wù)人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的強制執(zhí)行權(quán)不能由法規(guī)和規(guī)章來規(guī)定，而只能由作為法律的行政強制法來規(guī)定。借鑒臺灣和日本的做法，我們也可以在行政強制法中把斷水、斷電等上升為一種普遍的行政強制執(zhí)行的方式明確規(guī)定下來，并對其適用條件做出具體說明。

(3)斷水斷電的決定應(yīng)由有執(zhí)行權(quán)的國家機關(guān)做出，再由有關(guān)企業(yè)協(xié)助執(zhí)行。

斷水、斷電等可能會對相對人的權(quán)益造成非常大的侵害，因此它不能被行政機關(guān)隨意濫用，也不能僅憑企業(yè)作出的決定就對義務(wù)人施行，這些決定只能由有執(zhí)行權(quán)的國家機關(guān)做出，然后由有關(guān)企業(yè)協(xié)助執(zhí)行。

3 結(jié)論

行政強制是一把雙刃劍。行政強制的合理運用，可以維護公共秩序，促進全社會遵守法律，保證有良好的法治社會。但反過來，如果行使不當，就會給公民、法人和其他組織帶來巨大的損害，嚴重影響政府的形象。因此在立法過程中要權(quán)衡利弊，既要賦予行政機關(guān)必要的行政強制權(quán)，又必須適度，而且還要對其加以監(jiān)督，從而實現(xiàn)行政強制法草案第一條“規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的立法宗旨。

現(xiàn)在，我國行政強制法正在起草之中，并在廣泛征求意見。基于上述認識，筆者認為可以在該草案的第10條中增加第5項，即：“（五）斷水、斷電、斷氣等”。同時在執(zhí)行程序中增加一條：“行政機關(guān)在實施代履行、執(zhí)行罰后，義務(wù)人仍不履行義務(wù)的，或者義務(wù)人隱匿存款或銀行帳號的，可以依法申請人民法院對義務(wù)人實施斷水、斷電、斷氣等強制執(zhí)行措施。上述執(zhí)行措施以義務(wù)人履行義務(wù)完畢為期限屆滿之時。 對人民法院的上述執(zhí)行措施，裁定書中指定的供水、供電、供氣等企業(yè)有依照裁定書協(xié)助執(zhí)行的義務(wù)。”