代建制發展現狀及存在的問題研究

摘 要：代建制，又稱代業制，在國外已應用了30年左右，但在國內剛開始推廣應用。在目前的應用中不論在理論還是在實踐中均存在不少問題，有待進一步探索和完善。對其發展現狀與存在的問題做了分析和探討。

關鍵詞：代建制；項目管理；現狀

中圖分類號：F294文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）03-0120-02

1 代建制國內外的產生發展與現狀

1.1 產生與發展

國外大約在20世紀70—80年代興起，目前在國外上比較流行。產生的主要背景是：隨著經濟和技術的發展，工程規模越來越大，工程技術也日趨復雜，工程管理專業化的要求也越來越高。一般的工程項目業主難以勝任這樣的管理工作，需要尋找一家專業化項目管理/工程咨詢公司為其提供服務。對于政府投資的工程項目，由于業主缺位，更有需要采用這種代理型工程項目交易方式，以加強對工程項目實施階段的管理。此外，政府投資工程項目實行這種方式之后，實現了建設管理和監督的分離，對防止工程建設領域的腐敗也起到了積極的作用，因此，代建制在政府投資工程項目中應用更為廣泛。

國內代建制最早出現在政府投資項目，特別是政府投資的公益性項目的領域里展開的，率先開始探索的是廈門市。從1993年開始，廈門市在深化工程建設管理體制改革的過程中，就通過采用招標或直接委托等方式，將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業公司，由這些公司代替業主對項目實施建設，并在改革中不斷對這種方法加以完善，逐步發展成為了現在的項目代建制。2001年，廈門市開始在重點工程建設項目上全面實施項目代建制。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級財政性投融資建設的社會公益性工程項目中實施項目代建制。

1.2 項目管理研究現狀分析

項目管理模式與一個國家的經濟體制、建筑市場的發展程度和投融資主體密不可分。經濟發達國家的市場化、私有化程度較高，建設項目包括許多大型項目，是由私人作為投資主體，如市場化率較低的日本也達到了80%。加之發達國家建筑市場的法律法規體系較為完善，中介機構較成熟，專業咨詢服務多，內容全、信用好；建筑業的工程保險、擔保體制非常健全。在這種環境下，業主的投資和質量目標的風險大大降低。因此，在不同的工程階段，業主可以委托不同的專業項目管理公司，協助自己做好項目的一體化管理。

由此，國外對項目管理模式的研究主要從項目的承發包模式出發，發展不同的管理模式，以改善項目的投資、質量和進度目標。總體來說，國外的業主項目管理普遍采用“他人控制”的原則，業主的項目管理組織是弱勢引導。從國外項目管理的發展歷史來看，經歷了設計——招投標——施工（DBB，Design-Bid-Build）、風險型建設項目管理（RISK-CM，Construction Management）、代理型建設項目管理（AGENCY-CM，Construction Management）和項目總承包（DB，Design-Build）模式等幾個階段。

通過進一步的比較分析發現，對于非經營性政府項目，國內現行的代建管理與RISK-CM模式十分相似，即代建單位以合同約定的投資、進度和質量目標為對象，設立投資控制標準最低標準，進行全過程工程管理。國外的統計數據顯示，采用CM模式管理的比DBB模式加快施工進度6%，加快招投標進度13%，降低造價1.5%。為此，借鑒CM模式，結合我國國情，可以建立較為合理的在誠信基礎上的適度競爭的代建管理模式。

（1）RISK-CM模式下的管理構架（見下圖1、圖2）。

（2）理想的代建管理模式及約束機制。由于國內的業主項目管理組織大多采用強勢控制，尤其是業主管理人員大多來源于工程建設與管理部門，對于工程管理不自覺的參與較多，擺脫不了“大業主”的思想，因此，在實施代建管理時，必須從體制、機制和管理上建立和保證“小業主、大代建、授權與監督并行”的模式，有關方面各司其職，形成項目管理的合力。

1.3 代建制的發展方向

我國的建筑市場，尤其是建筑管理市場，通過多年來的發展，已經形成了一定的規模，在人才儲備、經驗積累等方面已具備與國際接軌的部分條件。為此，作為現有的代建單位和即將進入代建領域的單位，將有以下幾個發展方向：

（1）項目管理的品牌化經營——事務所與合伙制。從代建管理的工程實踐中出現一批管理經驗豐富、思路開闊、成績卓越的職業項目經理，并形成相應的項目經理人市場，采用合伙制的形式，承接工程項目，實行專業化管理，并最終演化為國際通行的Agency-CM模式。

（2）專業化管理的綜合——多功能管理咨詢公司。代建單位通過自身努力，在工程建設和咨詢方面具有先天優勢，最終演變成國際化的多功能咨詢公司，扮演Architect/Engineer的角色。

（3）真正的Risk-CM公司。代建單位通過資本積累、品牌擔保，最終在政府非盈利性工程以及商業工程中成為專業的Risk-CM公司，通過承諾最大工程費用，實現風險與受益的直接掛鉤。

（4）特許經營公司。代建單位與社會資本聯合，利用自身管理優勢，共同組建特許經營公司。實現管理的高端化（參與融、投資），管理的全程化（投資、建設、管理、運營的結合），獲得特許經營利潤。

2 代建制實施過程中存在的問題分析及決策建議

2.1 問題及其原因分析

（1）代建人的法律地位不明確使代建制實施困難重重。

代建制是項目管理制度的改革。根據代建制的定義和實施初衷，代建單位在代建期間是作為項目法人的角色履行其職責和權利的。目前代建制實施過程中，代建人的法律定位不明確，一方面是由于代建制度的相關規定是由發改委為主在推動，而另一方面項目管理和監理制度是由建設行政主管部門在推動，使得代建制在向項目管理靠攏時出現了脫節現象。其主要表現是在質量管理過程中代建單位在所有的驗收表格中無簽字之處，在辦理前期手續如征地、拆遷時與相關部門（如建委、規委、人防、供水、供電、公安交通、環保等等）溝通困難。

（2）代建取費標準過低損害了代建單位的積極性。

據經濟學成本與收益對等原則，代建單位應以其代建職責和勞動績效為依據收費。但現階段代建取費普遍參照建設單位管理費為標準，代建單位所涉及的職責、所付出的成本和建設單位有很大區別。以建設管理費為標準顯然是不合理的，而且建設單位管理費標準較低，通常不超過項目投資的2%，故大部分代建取費較低，有的項目代建費只占項目總投資的0.7%。這種低取費情況損傷了代建單位的積極性，不利于吸引高素質的代建隊伍和人才參與項目管理，不利于提高代建單位的管理水平，更不利于體現代建制度的優越性，從長遠看勢必會影響代建制的健康發展。

（3）高額的履約擔保金降低了代建招標的競爭性。

實行履約擔保制度是為了避免代建過程中由于代建單位的原因使政府投資項目蒙受損失而建立的一種配套措施。《非經營性政府投資項目代建制管理暫行辦法》中要求履約擔保總額為工程概算的3%～10%，而在目前的代建制試點工作中，普遍要求代建單位按工程造價的10%或30%提交履約保函，且大多數只接受銀行保函，這與代建單位取費相比，風險責任與收益嚴重失衡。現在的代建單位大多是以前的工程咨詢單位轉變而來，資金實力薄弱。這種高履約保函就會把具有實際履約能力而擔保能力較差的代建單位排斥在外，降低代建招標的競爭性，而且高額的履約擔保將極大地占用代建單位的周轉資金，使得在代建過程中可能出現資金“斷鏈”現象。

2.2 更好的實施代建制的決策建議

（1）通過招投標選擇優良的代建單位。

據現階段典型的幾種代建模式優缺點分析及各地的實際代建情況看，通過招標選擇代建單位較其它方式有更好的代建成效。應避免招投標暗箱操作，采取措施使招投標陽光化。

（2）完善代建制相關法律法規。

代建制的實行成效已初見端倪，為了加快代建制的壯大發展，離不開項目建設各方的努力，更離不開相關法律法規的支持。根據以上對代建制實施過程中存在的問題分析可知，目前亟待需要建立的法律法規制度有：

①賦予代建單位法人地位，而不是像現階段那樣僅僅作為政府投資部門的下屬單位。這樣可以避免許多不利因素，代建單位作為項目法人也是代建制實施的初衷。

②提高代建取費標準。為使代建制朝著良性方向發展，以代建成本、職責、服務內容確定取費的依據。

③合理確定履約擔保金額。按風險收益對等的原則，以代建取費為基數，參照代建單位的資質、聲譽、履約能力以及代建項目的規模確定履約擔保金額。

2.3 對代建單位進行績效考評

政府購買代建單位的服務，按約支付報酬，自然需要對代建單位實施管理活動的績效進行審核、認知、測量和評定；對代建單位進行績效考評也是建立政府投資項目激勵機制和監督機制的基礎，是更好地實施代建制的重要配套措施。對代建單位的績效進行量化、評定的步驟：

①確定考評內容，選擇與代建單位代建職務相關的行為活動進行績效評估。可以從代建單位的質量、進度、投資控制的成果大小，以及代建單位在管理活動中遵守法律法規、合同履約、職業道德方面的表現兩大方面進行評價。

②設置指標體系。對考評內容進行細化，選擇具有代表性的若干子類代建行為、活動和結果，以指標形式來代表該類考評內容，并對考評內容設置多層次指標且賦予相應的權重，以便系統、全面地反映代建績效。

③選擇科學的績效評定方法。目前對績效評定的方法有：算術加權平均法、模型法、模糊數學方法，其中應用最廣的是算術加權平均法。在績效評估中應根據具體情況選擇合適的評估方法。

參考文獻

［1］黃加富. 工程項目管理的現狀分析和發展趨勢［J］. 浙江建筑，2007，(1).

［2］李化. 代建制現狀分析與對策研究［J］. 建設監理，2007，(4).

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