百官倡煙的政治弱視癥

所謂政治弱視癥是指一些官員因為政治覺悟不高，看不到政治的責任性和價值性，看不到全面而深遠的社會公益，而是常常表現(xiàn)出庸俗的、缺乏遠見的、甚至私利化的公共政治行為。

[案例回放]

湖北荊州下轄的洪湖市政府下發(fā)紅頭文件，要求“吸煙就吸省產(chǎn)煙”，并規(guī)定將2007年15900條公務用煙指標，分解至114家縣直機關(guān)和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行攤派消費，并獎懲分明。完成目標者將獲銷售額8%-20%不等的返還。未完成任務者，機構(gòu)屬垂直管理，將情況通報其上級主管部門；屬地方管理，根據(jù)所欠數(shù)目按每條170元標準扣減其財政經(jīng)費。不獨洪湖，荊州下轄石首、監(jiān)利等縣市，此前均有此類分解公務用煙指標的紅頭文件存在，獎懲標準一致。監(jiān)利縣一份2006年的政府分解文件顯示，當年該縣公務用煙任務總計26530條，由近百家縣直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分擔，標準從20條至800條不等。甚至全為女性干部的市婦聯(lián)，指標也有20條。荊州當?shù)赜泄賳T戲稱此現(xiàn)象為“百官倡煙”，媒體將這一現(xiàn)象稱為政治“黑色幽默”。

[觀點交鋒]

“百官倡煙”促稅收還是

權(quán)利與市場的糾結(jié)

當?shù)毓賳T：官員一根煙，影響一大片，公務用煙的表率作用明顯，可以引導市場消費，可以提升煙草銷售的結(jié)構(gòu)和檔次，既而增加地方政府的煙草稅收，為地方經(jīng)濟作貢獻。如果全縣2000個公務人員在抽非主渠道購進的‘芙蓉王’，那一年損失的稅收就高達160萬元。那么多的財源白白流失，作為一個吃政府財政飯、拿納稅人工資的公務人員，為什么不能講大局、講良心，主動消費納稅煙呢？在為什么要抓煙草工作的問題上，不要拿市場經(jīng)濟理論來品頭論足。

劉湘琛（湖南師范大學法學院）：下發(fā)紅頭文件推銷本地煙酒，以行政權(quán)力推動消費，就能直接擴大地方財政收入。20世紀80年代的相關(guān)經(jīng)驗就已經(jīng)證明，政府的這類做法不能從根本上解決問題。

1985年我國實行分稅制改革后，各級政府為了提高本級財政收入，熱衷于盡力多辦“自己的企業(yè)”，對“自己的企業(yè)”過多干預、過多關(guān)照。多過干預的結(jié)果是多數(shù)國有企業(yè)長期不能“搞活”，而過多的關(guān)照則使企業(yè)經(jīng)營不善仍由政府搭救。對“自己的企業(yè)”生產(chǎn)的質(zhì)次價高產(chǎn)品強行在本地銷售，阻止其他地區(qū)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品進入本地市場。

今天在湖北部分地區(qū)發(fā)生的現(xiàn)象與以往相比何其相似。這樣的做法從局部利益看可以舉出一系列“正當理由”，但就整體而言，卻造成了市場信號的扭曲，妨礙了經(jīng)濟主體的自由競爭、優(yōu)勝劣汰，最終損害的是本地經(jīng)濟的綜合實力。80年代稅收體制的弊端直接導致了90年代初全國性的經(jīng)濟過熱、結(jié)構(gòu)失調(diào)和金融秩序紊亂，也促使中央痛下決心于1994年改革稅收征管體制，加強宏觀調(diào)控，開始從根本上轉(zhuǎn)變政府職能。

不容忽視的是，盡管政府扮演著監(jiān)督市場運行、矯正市場負面影響的社會角色，但它同時又是有著自身利益計算的組織機構(gòu)。權(quán)力的行使需要運用各種資源加以保證，各級政府機構(gòu)的正常運作、政府職能的實現(xiàn)，都離不開特定財政經(jīng)費的支持。

從某種意義上來說，作為一種社會現(xiàn)實，權(quán)力能否有效維護公共利益，以及權(quán)力能夠在多大程度上實現(xiàn)公共利益，取決于某一級政府能否有效獲得和擴大自己的財政收入。這樣一來，權(quán)力就在現(xiàn)實運作層面上，與市場有了一種內(nèi)在聯(lián)系。這正是促使荊州、漢川等地方政府不斷嘗試打破市場和權(quán)力正常界限的內(nèi)因。

[深度剖析]

對這類政府促銷事件，可以說屢見不鮮了。還有異曲同工之妙的倡酒令也曾經(jīng)在湖北漢川出現(xiàn)過。至于在其他行業(yè)，地方政府采取保護主義策略，以此保證完成財政收入指標的現(xiàn)象更是層出不窮，只不過沒有倡煙倡酒這么過激和刺激眼球而已。

然而，在中國加入WTO整整七年之后、從中央到地方各級政府加緊踐行轉(zhuǎn)變政府職能之際，這類現(xiàn)象反復多次發(fā)生就不能不引發(fā)我們深入地思考：市場經(jīng)濟應如何規(guī)范權(quán)力與市場的界限？在這些事件的背后，到底有一種什么因素，促動這些地方政府不斷地嘗試打破權(quán)力和市場的界限？我們究竟怎樣才能走出權(quán)力與市場非正常糾結(jié)的這一怪圈？

劉圣中（南昌大學公共管理學系）

政治弱視癥的三個癥狀

“百官倡煙”其實是患上了典型的政治弱視癥。所謂政治弱視癥是指一些官員因為政治覺悟不高，看不到政治的責任性和價值性，看不到全面而深遠的社會公益，而是常常表現(xiàn)出庸俗的、缺乏遠見的、甚至私利化的公共政治行為。

本案例所涉及的政府官員首先患的是對社會文明的弱視。一個地方的文明秩序則是政府機構(gòu)首要的目標。可是面對地方政府公開倡煙的紅頭文件，我們馬上想到的是一個烏煙瘴氣的政府機構(gòu)，而不是一個清潔文明的公共場所。按照該規(guī)定，即使一個小小的辦公室也有數(shù)萬元的吸煙任務，那么要完成這一任務，則需要所有員工每天不停的抽煙。這樣下來，整天煙霧繚繞的辦公機構(gòu)將變成一個磚窯，它如何能為公民服務呢？政府作為公共機構(gòu)的文明形象何在呢？政府倡煙讓這種不文明行為合法化，給社會一個不當?shù)陌凳荆何鼰熓翘岢摹＿@和全球性的文明的禁煙潮流剛好南轅北轍。

這一行為最大的理由就是要增加地方財政收入。然而，單從這一點來看，也并不是如此。實際上它沒有算清一筆賬，或者說本來就是一筆糊涂賬。這種糊涂賬實際上是對綜合效益的弱視。政府為了所謂的財政收入增長倡導百官吸煙，可是巨額的煙錢卻又出自公共財政，這樣一正一負，效益互相抵消了。還有，過度的煙草消費勢必帶來疾病的快速增加，地方用在疾病治療方面的財政支出也必定要擴大，而這又反過來造成公共財政的負擔。所謂依靠煙草消費來增加財政收入的行為，是因為沒有進行綜合全面的評估，早把公共政策的綜合效益拋棄在一邊。

上述行為最嚴重的問題莫過于對法規(guī)威嚴的弱視。如果說前面兩種弱視只是對政策行為所產(chǎn)生效果的忽視的話，那么，對法規(guī)威嚴的弱視則直接關(guān)系到政府制定公共政策行為的本身，關(guān)系到政府作為一個權(quán)威公共機構(gòu)本應享有的社會公信力。

政府的公信力來自其為了公共利益而通過民主和公開程序精心制定的政策，這些政策都能夠針對特殊的社會問題，反映比較廣泛的社情民意，得到來自專家和公民的較廣泛支持。然而，“百官倡煙令”的出臺卻完全背道而馳，這里既看不到樸實的民意，也看不到文明的專家精神，更看不到公共政策的民主性和科學性。相反，人們看到的是一個不文明的、粗糙的、地方保護主義明顯的政令。公共機構(gòu)制定政策的審慎和科學在其中不見蹤影。

體制壓力迫使目標短視化

政治弱視癥的產(chǎn)生有兩方面的原因：一方面是主觀原因的，有些地方官員由于個人政治素質(zhì)不高，對國家政策和政治文明缺乏深刻的理解，所以導致在政治行為中的庸俗化和急功近利化；而另一方面則是客觀的體制性原因，由于體制的壓力迫使地方官員在制定和執(zhí)行政策時將目標短視化，只追求與個人名利相關(guān)的短期利益。相對來說，第二方面的原因更加根深蒂固，且難以治理。

當前我國的行政體制屬于高度集權(quán)的壓力型體制，這種行政模式也被人描繪成任務型行政。客觀上講，這種行政模式很容易造成政治弱視癥。任務型行政把某個特定的政策目標放大到特別高的地位，直接影響到下級官員的職位升遷和福利待遇，例如很多地方推行的“一票否決制”。這種做法給下級執(zhí)行者帶來了巨大的政治和工作壓力，為了完成任務，這些執(zhí)行官員絞盡腦汁，甚至不惜一切手段來確保完成它。以此來渡過“一票否決”的難關(guān)。至于其他社會效益、公共形象、長遠利益等問題都被擱置一邊。這可以說是短視癥產(chǎn)生的直接原因。

本文所分析的案例即為此種情況，為了確保完成財政任務，地方官員找準最有潛力的煙草下手，制定強制政令，推行所謂的倡煙令。對他們來說，完成上級下達的任務才是最大的政治。也只有完成任務才意味著他們職位升遷的可能，否則將原地踏步，甚至降級使用。

[治理路徑]

制度化分權(quán)

劉圣中（南昌大學公共管理學系教授）：

政治弱視癥現(xiàn)象的客觀體制性根源在于高度集權(quán)的壓力型行政模式，所以首先有必要對這一體制實行適當?shù)母母铩Ｔ谶@里我們可以引進一個概念：制度化分權(quán)。一個超大型國家如果只有單維的集權(quán)體制，而沒有發(fā)揮地方和社會活力的分權(quán)制度，則很難達到兩全其美的效果。集權(quán)和分權(quán)是一對不可分割的矛盾，任何一個社會不可能沒有集權(quán)，更不可能沒有分權(quán)。如果說集權(quán)是一種政治需要的話，那么，分權(quán)則是實現(xiàn)集權(quán)目的的必經(jīng)環(huán)節(jié)。甚至可以說，分權(quán)是集權(quán)的生命線，沒有有序的分權(quán)，集權(quán)就會喪失效能。所以，對當下的中國來說，如果要避免類似于政治短視癥之類的問題就要考慮如何設(shè)置好一個分權(quán)的框架。

接下來關(guān)鍵的問題是如何分權(quán)。我們所說的制度化分權(quán)是和一般的政策性分權(quán)不同的概念。我們平時的分權(quán)都是在特殊的政策層面，某個政策由中央制定后，下放給地方一定的權(quán)限，但是總體權(quán)力結(jié)構(gòu)上并沒有一個合理的權(quán)力分配模式。而制度化分權(quán)是指要用穩(wěn)定的制度形式來確定地方政府所享有的決定權(quán)限，也即在地方公共事務中的決策權(quán)。

例如，地方的財政收入一直是按照中央規(guī)劃來下達指標的，但是眾所周知，財政收入和經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)，而經(jīng)濟發(fā)展水平則必須依賴市場法則，單單依靠行政意志是不能滿足意愿的。所以，按照中央意志來確定的地方財政任務實際上有悖社會和經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。因此，必須用一個制度化的分權(quán)機制，來明確地方政府對財政收入的計劃選擇權(quán)，而不僅僅是一味遵照一刀切的中央政令。

這一分權(quán)機制在保證中央政府的引導和驅(qū)動權(quán)力的基礎(chǔ)上，同時賦予地方政府主導本地市場經(jīng)濟的財政決策權(quán)，讓地方政府能夠自主地規(guī)劃財政收入目標、支出預算和具體運用方略。地方政府享有穩(wěn)定制度規(guī)定下的合法決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。這樣，諸如任務型行政的現(xiàn)象就可以有效避免，由此產(chǎn)生的政治短視癥也會因為不需要肩負從上而下的偏離地方實情的財政任務而逐步克服。

制度化分權(quán)正是把中央與地方的權(quán)限通過有效、層疊的制度框架，予以明確，尤其是合理劃分決策的范圍和層級，擺脫地方政府單純的執(zhí)行者角色的窘?jīng)r，從中央和地方兩個角度互相激活政治效能，提高政治活動的創(chuàng)造力。被賦予了制度化權(quán)力的地方政府將不需要為了迎合上級機構(gòu)的命令而不惜一切手段，甚至數(shù)字造假來完成任務，而是把政策遵循的標準扭轉(zhuǎn)到市場規(guī)律和地方民情的地平線上來，腳踏實地制定政策，推動地方社會的進步。

解決老問題的新思路

劉湘琛（湖南師范大學法學院）

政府促銷看似一個老問題，但在政企分開、轉(zhuǎn)變政府職能已成為舉國共識的今天，湖北省部分縣市的做法并不僅僅是老問題的重復，它在相當程度上暴露了某些地方政府所面臨的發(fā)展困境。

而要解決這一問題，首先政府的各級領(lǐng)導干部必須轉(zhuǎn)變觀念，正確認識政府、企業(yè)以及權(quán)力、市場之間的相互關(guān)系。稅基擴大了，地方政府的財政收入才有可能穩(wěn)定提高。但稅基擴大并不僅僅意味著某一產(chǎn)品所占市場份額的增加。地方政府應拓寬經(jīng)濟發(fā)展的思路，開發(fā)本地的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、培植新的經(jīng)濟增長點，增強本地經(jīng)濟發(fā)展的活力，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。發(fā)展的問題，仍需要以發(fā)展的方式加以解決。

同時，必須進一步深入稅收體制改革，從制度上解決擴大地方政府財政收入的問題。我國的地方政府沒有自主設(shè)立地方稅種的權(quán)力。而在我國這樣一個地區(qū)差異顯著的大國，地方不設(shè)稅權(quán)，不利于各地政府因地制宜籌措財力，形成地方性的穩(wěn)定財源。應賦予地方政府增加地方稅種的立法權(quán)，使地方政府擁有從本地實際出發(fā)設(shè)立、開征某些地方稅種的權(quán)力，因地制宜地為地區(qū)非贏利設(shè)施建設(shè)和各項公共服務、事業(yè)發(fā)展提供必須的資金來源，并以法律形式強化內(nèi)部、外部的制度制約和責任約束。良好的財政稅收體制，是理順政府、企業(yè)，以及權(quán)力、市場之間關(guān)系的堅實保障。