中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中央與地方政府邊界研究

摘 要：本文從不完全契約理論的視角分析了中央政府和地方政府的關(guān)系，并且基于此從經(jīng)濟(jì)效率的角度分析了中央政府與地方政府的邊界。我們的分析表明，集權(quán)會(huì)損害地方政府的積極性，分權(quán)會(huì)提高地方政府的積極性；中央政府究竟是采用集權(quán)還是采用分權(quán)，除了要考慮中央政府和地方政府相互之間的外部性外，還要考慮基準(zhǔn)到底是中央政府的效用函數(shù)還是社會(huì)總效用函數(shù)。中央政府和地方政府的邊界會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變遷，這個(gè)變遷過程是一個(gè)效率改進(jìn)的過程。

關(guān)鍵詞：中央政府；地方政府；邊界；不完全契約

中圖分類號(hào)：F810文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X(2008)05-0022-06

一、引 言

隨著中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型越來越向縱深發(fā)展，中央政府和地方政府之間的作用邊界問題也就越來越重要，因此需要我們尋找到最優(yōu)分權(quán)結(jié)構(gòu)，因?yàn)槠x了最優(yōu)分權(quán)結(jié)構(gòu)就可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生極端不利的影響^[1]。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，權(quán)力集中在中央政府手中，因?yàn)椤敖y(tǒng)得過多”、“統(tǒng)得過死”，所以地方政府沒有什么積極性，這必然會(huì)對(duì)總體經(jīng)濟(jì)績效產(chǎn)生不良影響，因此中央政府就有動(dòng)力進(jìn)行分權(quán)。大規(guī)模的分權(quán)有兩次，第一次是1958—1961年的權(quán)力下放，第二次是1970—1976年“文化大革命”混亂時(shí)期的權(quán)力下放^[2]。但是中央下放權(quán)力給地方以后，很容易出現(xiàn)所謂的“一放就活，一活就亂，一亂就收，一收就死”的惡性循環(huán)。改革開放以來，中央政府進(jìn)行了以“放權(quán)讓利”為核心的財(cái)政分權(quán)^[2]，試圖把中央和地方之間的關(guān)系進(jìn)行某種程度的制度化。楊小云把改革開放以來的中央與地方關(guān)系分成了三個(gè)階段：第一個(gè)階段是改革初期（1978—1984年），初步實(shí)現(xiàn)了中央與地方關(guān)系的規(guī)范化；第二個(gè)階段是有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)歷史階段（1985—1991年），中央與地方之間的關(guān)系處于一種左右搖擺的非程式化狀態(tài)；第三個(gè)階段是體制轉(zhuǎn)型時(shí)期（1992年以后），表現(xiàn)為中央宏觀調(diào)控加強(qiáng)與權(quán)力進(jìn)一步向地方下放同步進(jìn)行^[3]。改革開放以來的中央和地方關(guān)系的這種演進(jìn)確實(shí)取得了一些成功^[4-6]，但是也產(chǎn)生了地方保護(hù)主義等問題^[7-8]。隨著中國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，我國中央政府與地方政府的邊界在許多方面已經(jīng)得到了一定程度的界定^[9]，并且這種界定隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐漸進(jìn)入到了以公共服務(wù)為主旨的層面^[10]以及以宏觀調(diào)控為主旨的層面^[11-14]。

中央與地方關(guān)系的邊界劃分關(guān)鍵在于合理劃分中央政府與地方政府的權(quán)限，找到合理集權(quán)和適度分權(quán)的權(quán)衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)集分平衡^[15-16]和最優(yōu)分權(quán)^[1]。在如何實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的有效均衡和最優(yōu)分權(quán)上，不同學(xué)者有不同的思路。一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行法律上的界定^[17-18]，一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行授權(quán)和委托^[19-20]，還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該從一階層次的憲政和二階層次的授權(quán)共同出發(fā)來合理劃分中央政府和地方政府的邊界^[21]。

本文主要從經(jīng)濟(jì)效率的角度為中央和地方關(guān)系的處理以及中央政府與地方政府邊界的劃分提供一個(gè)合理的分析框架，經(jīng)濟(jì)效率的視角與法律、政治等其他視角有著明顯的不同，并且經(jīng)濟(jì)效率的視角與政治、法律和社會(huì)等其他視角是互補(bǔ)的，而不是排斥的。按照諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主諾斯的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)效率的增進(jìn)是制度變遷得以發(fā)生的根本原因^[22]。毫無疑問，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的中央政府和地方政府邊界的變遷屬于諾斯意義上的制度變遷。絕大多數(shù)分析中央和地方關(guān)系的傳統(tǒng)文獻(xiàn)都是使用文字進(jìn)行定性分析，并沒有提供正式的數(shù)學(xué)模型，盡管這些定性分析對(duì)于我們認(rèn)識(shí)并厘清問題有很大幫助，但是要做到比較科學(xué)的預(yù)測、防止推理上的漏洞，還是必須要使用數(shù)學(xué)模型。有少數(shù)文獻(xiàn)通過完全契約理論的視角分析了中央政府與地方政府的關(guān)系^[20]，與這些文獻(xiàn)不同的是，本文試圖通過不完全契約理論的方法來分析中央政府與地方政府的邊界劃分。在分析過程中，我們借鑒了Aghion和Tirole的經(jīng)典方法^[23-24]，與他們的模型不一樣的地方在于：第一，在中央政府和地方政府的努力成本上，本文使用了特定的二次型的形式，這樣有利于簡化分析，得到易于處理的顯式解。第二，在模型設(shè)計(jì)上，本文引入了中央政府對(duì)地方政府的外部性和地方政府對(duì)中央政府的外部性，這樣有利于加深我們的認(rèn)識(shí)，看清楚外部性在其中發(fā)揮的重要作用。

本文剩余部分的安排如下：第二部分進(jìn)行了模型分析，著重分析了集權(quán)的情形和分權(quán)的情形；第三部分進(jìn)行了比較分析，著重分析了地方政府的積極性以及中央政府和地方政府的邊界劃分的基準(zhǔn)及其結(jié)果；第四部分也就是最后一部分給出了結(jié)論性評(píng)語。

二、基本模型

中央政府和地方政府在做同一件事情時(shí)可能存在不同的方向。中央政府與地方政府之間的利益并不完全一致，秉承Aghion和Tirole的分析思路^[23-24]，我們假定中央政府與地方政府之間存在著所謂的一致性參數(shù)α和β（0＜α＜，0＜β＜1），α代表地方政府（主動(dòng)）和中央政府（被動(dòng)）之間的一致性參數(shù)，β代表中央政府（主動(dòng)）和地方政府（被動(dòng)）之間的一致性參數(shù)。如果中央政府偏好的方向被選中，就會(huì)為中央政府帶來一個(gè)數(shù)值為B（B＞0）的收益；如果地方政府勸說中央政府選擇了地方政府偏好的方向，就會(huì)為地方政府帶來一個(gè)數(shù)值為b（b＞0）的收益。如果中央政府偏好的方向被選中，地方政府可以得到一個(gè)數(shù)值為βb的收益；如果地方政府偏好的方向被選中，中央政府就可以得到一個(gè)數(shù)值為αB的收益。地方政府花費(fèi)一個(gè)成本1/2e2（0≤e≤1），就可以e的概率知道候選方向的收益，以1-e的概率不知道候選方向的收益。實(shí)際上，e代表地方政府的努力或地方政府的創(chuàng)業(yè)精神，當(dāng)然，我們也可以把e理解為地方政府的積極性。中央政府花費(fèi)一個(gè)成本1/2E2（0≤E≤1），就可以E的概率知道候選方向的收益，以1-E的概率不知道候選方向的收益。實(shí)際上，E代表了中央政府的努力或中央政府的創(chuàng)業(yè)精神，當(dāng)然，我們也可以把E理解為中央政府的積極性。

我們假設(shè)中央政府偏好的方向被選中時(shí)會(huì)給地方政府帶來P（P＞0）的負(fù)外部性，地方政府偏好的方向被選中時(shí)會(huì)給中央政府帶來A（A＞0）的負(fù)外部性。我們做這樣的假設(shè)是為了表明中央政府和地方政府之間并不僅僅是利益不一致這么簡單，有時(shí)候還可能存在利益沖突。

我們將分兩種情形進(jìn)行討論：一種情形是中央政府不進(jìn)行委托或授權(quán)，另一種情形是中央政府進(jìn)行委托或授權(quán)，前一種情形我們稱之為集權(quán)，后一種情形我們稱之為分權(quán)。我們的這種定義與石康的思想^[19]在精神實(shí)質(zhì)上基本上是一致的，他認(rèn)為在劃分中央政府與地方政府邊界時(shí)必須堅(jiān)持“授權(quán)制”。

在正式討論之前，先說明一下假設(shè)。我們假設(shè)b＜1，B＜1，這個(gè)假設(shè)是為了排除角點(diǎn)解，因?yàn)閷?duì)角點(diǎn)解的討論對(duì)本文來說并沒有太大的意義。由0＜α＜1，0＜β＜1，b＜1，B＜1，我們可以知道abB＜1，βbB＜1，這樣就保證了均衡的存在性和惟一性。

（一）集權(quán)的情形

集權(quán)時(shí)中央政府和地方政府的效用分別為：

其中，上標(biāo)N代表沒有委托或沒有授權(quán)，下標(biāo)C和L分別代表中央政府和地方政府。

1．中央政府在不能獲得信息時(shí)不聽從地方政府意見的情形

當(dāng)?shù)胤秸o中央政府帶來的外部性太大（A＞αB）時(shí)，中央政府在自己沒有獲得關(guān)于事情方向的信息時(shí)不會(huì)聽從地方政府提供的意見。但是，我們需要注意的是，所謂的地方政府給中央政府帶來的外部性太大有可能僅僅是中央政府的主觀看法，實(shí)際上可能很小（比如A＜αB），但是中央為了維持大一統(tǒng)的規(guī)則而強(qiáng)行規(guī)定地方政府根據(jù)中央政策辦事，即中央政府“統(tǒng)得過多”。也就是說，這種負(fù)外部性的大小可能會(huì)隨中央政府認(rèn)識(shí)的變化而變化。制度變遷的過程跟中央政府認(rèn)識(shí)的變化密切相關(guān)，而且真正需要變遷的地方恰恰是中央政府在認(rèn)識(shí)上可能存在誤區(qū)的地方。

命題1 在集權(quán)時(shí)，如果中央政府在自己沒有獲得關(guān)于事情方向的信息時(shí)不聽從地方政府提供的意見，那么地方政府將不會(huì)付出任何努力，即eN1=0。

命題1對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義就是，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代之所以會(huì)出現(xiàn)“一收就死”，就是因?yàn)楸姸嗟牡胤秸媾R的環(huán)境具有多樣性，中央政府不可能聽從眾多地方政府的具體意見，只能給出一個(gè)單一的中央規(guī)則，這種高度統(tǒng)一性必定會(huì)造成地方政府的靈活性、自主性和積極性極度減小。

2．中央政府在不能獲得信息時(shí)聽從地方政府意見的情形

當(dāng)?shù)胤秸o中央政府帶來的外部性不是太大（A＜αβ）時(shí)，中央政府在自己沒有獲得關(guān)于事情方向的信息時(shí)會(huì)聽從地方政府提供的意見。當(dāng)然，這種負(fù)外部性的大小可能會(huì)隨中央政府認(rèn)識(shí)的變化而變化。

由（1）式我們可以求出中央政府的最優(yōu)反應(yīng)函數(shù)：

E=B(1-eα)-eA （7）

由（2）式我們可以求出地方政府的最優(yōu)反應(yīng)函數(shù)：

證明 由（3）式和（9）式以及（4）式和（10）式，我們很容易得到這個(gè)命題。

命題2對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義就是，中央政府在意識(shí)到對(duì)某些領(lǐng)域“統(tǒng)得過死”時(shí)，中央政府就可能會(huì)聽從地方政府的意見（也就是毛澤東所強(qiáng)調(diào)的“商量辦事”、“每過一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”），地方政府的積極性就會(huì)得到某種程度的調(diào)動(dòng)。但是，這種非制度化的安排使地方政府的預(yù)期不穩(wěn)定，地方政府的積極性很難充分發(fā)揮。

（二）分權(quán)的情形

分權(quán)時(shí)中央政府和地方政府的效用分別為：

其中上標(biāo)D代表委托或分權(quán)。

為了使中央政府愿意進(jìn)行委托或授權(quán)，我們必須保證地方政府給中央政府帶來的外部性不是太大（A＜αB）。

1．地方政府在不能獲得信息時(shí)不聽從中央政府意見的情形

當(dāng)中央政府給地方政府帶來的外部性太大（P＞βb）時(shí)，地方政府在自己沒有獲得關(guān)于事情方向的信息時(shí)不會(huì)聽從中央政府提供的意見。我們需要注意的一點(diǎn)是，地方政府有可能誤以為中央政府給地方政府帶來的外部性太大，而實(shí)際上這種外部性并不是很大（比如P＜βb）。

命題3 在分權(quán)時(shí)，如果地方政府在自己沒有獲得關(guān)于事情方向的信息時(shí)不會(huì)聽從中央政府提供的意見（比如中央政府發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策），那么中央政府將不會(huì)付出任何努力，即ED1=0。

命題3對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義就是，改革開放以后之所以會(huì)出現(xiàn)“一放就活”，就是因?yàn)榈胤秸鶕?jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況可以發(fā)揮自身的創(chuàng)業(yè)精神。但是當(dāng)?shù)胤秸o中央政府帶來的外部性太大（A＞αB）時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)“一活就亂”，這時(shí)候就需要中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控。隨著中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)探討如何進(jìn)行宏觀調(diào)控就說明了地方政府努力的方向可能對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)形成了很大的負(fù)外部性。

2．地方政府在不能獲得信息時(shí)聽從中央政府意見的情形

當(dāng)中央政府給地方政府帶來的外部性不是太大（P＜βb）時(shí)，地方政府在自己沒有獲得關(guān)于事情方向的信息時(shí)會(huì)聽從中央政府提供的意見（比如中央政府發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策）。

由（13）式我們可以求出中央政府的最優(yōu)反應(yīng)函數(shù)：

E=B(1-e)+EP （19）

由（14）式我們可以求出地方政府的最優(yōu)反應(yīng)函數(shù)：

命題4 在分權(quán)時(shí)，地方政府在自己沒有獲得關(guān)于事情方向的信息時(shí)會(huì)不會(huì)聽從中央政府提供的意見將對(duì)中央政府和地方政府的努力水平產(chǎn)生影響。具體來說，ED1＜ED2，eD1＜eD2。

證明 由（15）式和（16）式以及（21）式和（22）式，我們很容易得到這個(gè)命題。

命題4對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義就是，改革開放以后之所以會(huì)出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”，就是分權(quán)以后的地方政府確實(shí)擁有了很多自主權(quán)，地方政府會(huì)避開外部性比較大的中央政府政策，而選擇性遵循那些外部性比較小的中央政府政策。當(dāng)?shù)胤秸慕?jīng)濟(jì)行為給中央政府帶來很大的外部性時(shí)，中央政府就會(huì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，而且這種調(diào)控往往會(huì)采用行政手段，之所以會(huì)采用行政手段是由權(quán)威委托的內(nèi)在性質(zhì)決定的。

三、比較分析

我們將首先對(duì)集權(quán)和分權(quán)時(shí)地方政府的積極性進(jìn)行對(duì)比分析，并進(jìn)一步對(duì)中央政府和地方政府的邊界劃分進(jìn)行分析。

（一）地方政府的積極性分析

基于第二部分的模型分析，我們可以得到以下命題：

命題5 地方政府在分權(quán)時(shí)的積極性嚴(yán)格大于在集權(quán)時(shí)的積極性，具體說來就是，eD2＞e

（二）中央政府和地方政府的邊界分析

我們將對(duì)中央政府和地方政府的邊界進(jìn)行分析。在分析時(shí)，我們將分別以中央政府效用函數(shù)和社會(huì)總效用函數(shù)為基準(zhǔn)進(jìn)行討論。

基準(zhǔn)選擇的不同有可能會(huì)導(dǎo)致方案的不同。總體上來看，有可能會(huì)出現(xiàn)以下情況：第一種情況是以中央政府效用函數(shù)為基準(zhǔn)應(yīng)該進(jìn)行集權(quán)，但是以社會(huì)總效用函數(shù)為基準(zhǔn)應(yīng)該進(jìn)行分權(quán)；第二種情況是以中央政府效用函數(shù)為基準(zhǔn)應(yīng)該進(jìn)行分權(quán)，但是以社會(huì)總效用函數(shù)為基準(zhǔn)應(yīng)該進(jìn)行集權(quán)；第三種情況是不管是以中央政府效用函數(shù)為基準(zhǔn)還是以社會(huì)總效用函數(shù)為基準(zhǔn)都應(yīng)該進(jìn)行分權(quán)；第四種情況是不管是以中央政府效用函數(shù)為基準(zhǔn)還是以社會(huì)總效用函數(shù)為基準(zhǔn)都應(yīng)該進(jìn)行集權(quán)。基準(zhǔn)的選擇要基于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的特定形勢，要考慮到當(dāng)時(shí)的政治約束、法律約束和社會(huì)約束。這樣一來，我們從經(jīng)濟(jì)效率出發(fā)得到的答案與從政治、法律和社會(huì)等其他視角得到的答案是互補(bǔ)的，而不是排斥的。也就是說，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中中央政府和地方政府邊界的確定要綜合考慮各種約束。

四、結(jié) 語

本文主要基于權(quán)威委托從不完全契約理論的視角分析了中央政府和地方政府的關(guān)系以及其邊界的劃分。中央政府到底是采用集權(quán)還是采用分權(quán)，除了要考慮中央政府和地方政府相互之間的外部性以外，還要考慮基準(zhǔn)是中央政府的效用函數(shù)還是社會(huì)總效用函數(shù)。中央政府和地方政府的邊界會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷變遷，這個(gè)變遷過程是一個(gè)效率改進(jìn)的過程。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府和地方政府之間的邊界劃分會(huì)顯得越來越重要，因?yàn)橹醒胝偷胤秸g的分權(quán)結(jié)構(gòu)會(huì)影響其他制度安排，并通過其他制度安排影響中國的經(jīng)濟(jì)績效。在界定中央政府和地方政府邊界的過程中，除了要有法律約束、政治約束和社會(huì)約束，還要考慮到經(jīng)濟(jì)效率，因?yàn)檫吔缃缍ǖ倪^程實(shí)際上是一種效率改進(jìn)的制度變遷過程，而正是那些存在潛在經(jīng)濟(jì)效率損失的領(lǐng)域才是有可能發(fā)生制度變遷的領(lǐng)域。

本文的分析框架適合中國的實(shí)際情況，中國的實(shí)際情況就是政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)。按照Aghion和Tirole的術(shù)語來表達(dá)就是，中國中央政府擁有形式權(quán)威（formal authority），而地方政府在某些領(lǐng)域擁有實(shí)際權(quán)威（real authority）。由于中央政府和地方政府邊界界定的過程是一種試錯(cuò)的過程，所以通過試錯(cuò)知道了大體的邊界以后，就要以憲政的形式確定下來，否則就會(huì)重復(fù)付出試錯(cuò)成本（比如某些宏觀調(diào)控成本）。

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Research on the Central and Local Governments Boundary in Chinas

Economic Development

——From the Perspective of Incomplete Contract Theory

PI Jian-cai

(China Center for Economic Research， Peking University， Beijing 100871，China)

Abstract:

This paper analyzes the relationship between the central government and local governments from the perspective of incomplete contract theory， and resolves their boundary based on above analysis in terms of economic efficiency. Our analyses show that centralization will reduce the local governments motivation to exert effort， and that decentralization will increase the local governments initiative. When the central government decides whether to centralize or decentralize， we should consider both the externalities that the central government and local governments impose on each other and the utility function forms which are used as the benchmark. The process of demarcating the boundary is a process of institutional change accompanied by economic development， which improves the economic efficiency.

Key words:central government；local government；boundary；incomplete contract

（責(zé)任編輯：韓淑麗）

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。”