略論建構生態型政府的必要性

摘要：生態型政府是在生態危機日益凸顯、“生態行政學”理論迅速發展、世人生態意識不斷強化的背景下，為自覺適應環境變化而進行創新與發展的新目標、新概念。建構生態型政府，對于發展政治文明、化解生態危機、促進經濟良性發展、變革政府治理范式以及創新政府生態管理職能等，具有十分重要的現實意義。

關鍵詞：生態型政府；政府范式；建構

中圖分類號：D523 文獻標識碼：A 文章編號：1004—1605(2008)06—0078—04

當前，面對日益凸顯的生態危機，傳統的生態管理已經不能應對。隨著建構生態型政府(或稱之為“環境友好型政府”、“綠色政府”)呼聲的日漸高漲，政府管理者與學者們加大了對“生態行政學”理論的探究力度，試圖從中挖掘和探尋調適政府與自然的關系、破解生態危機的良策。加強對生態型政府及其相關問題的研究解讀，無論是對正確認識和處理生態問題，乃至于對指導政府生態管理的實踐，都具有十分重要的現實意義。

一、建構生態型政府是政治文明現代發展的直接體現

政治文明是人類改造政治生活而獲得進步的歷史過程和積極成果。學者謝慶奎認為，從結構維度上看，既可以說政治文明包括政治意識文明、政治制度文明與政治行為文明等，也可以說政治文明就是政治體系的文明，而“政治體系主要是指政府組織結構和功能、非政府組織的參與和作用以及價值觀念等”。政府是政治體系的核心，政府發展是政治發展的主體，政府創新是政治創新的關鍵，政府文明是政治文明的先導。提出并建構生態型政府，既是現代政治文明發展的一種直接表現，又是生態文明的一種具體展現，是政治文明與生態文明相契合的典型反映。它必將推動現代政治文明發展步入更高境界，并為政治文明的理論研究拓展新的視野。

政治文明的一個根本特征是它的進步性，任何時代的政治文明都是伴隨著與自然環境、社會文化外部因素的相互影響，以及政治文明自身的意識、制度、行為等內部因素的相互作用而不斷改變著內容與形式。而進步性始終是一個歷史的、動態的范疇，從歷史維度上看，我們又大致可以將政治文明劃分為古代政治文明、近代政治文明和現代政治文明，它們又分別與農業社會文明、工業社會文明和后工業社會(生態社會)文明相對應(詳見下表)。生態型政府以“生態優先觀”為其根本價值取向，致力于追求實現人與自然之間的自然性和諧，積極履行促進自然生態系統平衡的基本職能，既要追求政府發展行政的生態化，又要追求政府行政發展的生態化，這種政府范式既是政治文明發展所追求的一個理想目標，也是正在我們身邊發生的一個現實過程。毫無疑問，提出構建生態型政府，將保護生態環境、倡導生態文明納入到政府的責任與行為之中，是當代政府執政理念發展的新趨勢，也是當今世界人類政治文明史發展的大趨勢。

政治文明的形成與發展總是人與自然、人與社會、人與自身的現實關系多種因素互動的結果。在各種因素或變量中，自然環境與政治文明發展的關系也許是最為基礎的，因為從根本上說，協調人與自然的自然性關系是解決其它社會關系的首要前提。也可以說，政治文明發展如何與自然環境相協調，政治文明發展如何協調人與自然的自然性矛盾，理應成為政治文明發展最為核心的內容之一。近代政治文明發展的一個重大不足就是沒有解決好人與自然之間的矛盾，甚至在很大程度上惡化了這種矛盾。因而，服務于工業文明社會中的政府主要是一個“非生態”甚至“反生態”型政府。在人類邁向后工業社會之后，政治文明的現代轉型和發展必然伴隨著對生態型政府的新理念、新目標的呼喚。在當代社會條件下，只有倡導與建構生態型政府，才可能有效地應對自然生態危機的威脅，促進人類社會的可持續發展，也才能使政治文明的發展更加全面，更加具有時代性，更加具有生命力。

二、生態型政府的建構是化解生態危機的迫切需要

人類幾千年的文明發展史是一部經濟與資源此消彼長、社會與自然盛衰交替，充滿了二律背反規律的歷史，而工業革命和城市化進程把這一發展悖論放大到了極致。一方面是經濟的高速增長，另一方面是自然資源的不斷衰竭和生態危機的持續顯現，自然環境這一人類生命支持系統已脆弱到無力承受經濟、社會的重負。高小平指出，生態問題的全面升溫，突出表現為“三化”，即“政治化”、“全球化”、“內部化”。所謂“政治化”，是指生態保護的層次由經濟、社會問題上升為政治問題，由各國的內政問題日益演變為國際政治問題。所謂“全球化”，是指生態保護的意識已由局部走向全球，沒有哪個國家或公民能置身生態危機之外。所謂“內部化”，是指生態保護的動力正在由外部壓力轉為內部機制，即通過有效的政府管理實現“生態公共產品化”，同時通過市場機制實現“生態成本內部化”。從長遠考慮，生態環境效益重于經濟效益，但現實中，部分政府及部門在環境政策時對GDP數字的盲目追求忽略了生態的因素。作為世界上最大的發展中國家，中國面臨著比任何國家都更為嚴峻的人口、資源、環境的壓力。

如上文中所言，將保護生態環境、倡導生態文明納入到政府的責任與行為之中，是當代政府執政理念發展的新趨勢。眾所周知，由生態危機所引起的各種問題深刻而普遍，它既不可能僅靠科學技術來解決，也不可能單純依靠市場法則得到解決，其全局性、綜合性、歷史性、長期性決定了這個問題已經成為人類面臨的重大的公共問題，必須由政府出面，整合各個方面的資源，設計公共政策，履行公共職能，加強公共管理，才有望得到解決。因此，現代政府作為公共利益的最具權威的代表者，理應是解決生態環境問題的責無旁貸的最重要的主體。而生態型政府就是要求當代政府為了應對日漸嚴重的生態危機而進行自身改革、創新與發展的新目標、新理念。正是從生態型政府的這種創新與發展的意義上，我們斷論，生態危機及其解決已經為現代政府的改革、發展提供了新的動力、新的源泉，它必然呼喚政府管理步入更高水準、更高層次，生態型政府的構建就是政府對化解生態危機呼聲的理性回應。

三、生態型政府的建構是經濟良性發展的客觀要求

早在1972年6月發表的《聯合國人類環境會議宣言》中就已明確指出：“保護和改善人類環境，一方面是全世界各國人民的迫切希望，另一方面也是政府的責任。”誠然，“發展經濟”與“保護生態”之間的協調與審視是一國政府在現代化進程中無法回避的現實難題，但從長遠考慮，生態環境效益重于經濟效益。然而，政府在實際制定各項政策時往往仍以經濟指標為中心，對GDP數字的盲目過度追求忽略了生態的因素。時至今日，生態問題已經成為制約我國經濟社會發展的一大難題。國家環保總局2007年9月24日在其官方網站公布的《全國環境統計公報(2006年)》顯示，2006年全國環境污染治理投資為2567.8億元，比上年增長7.5％，占當年GDP的1.23％，達到歷史最高，環境治理成本成為了經濟良性發展的巨大負擔。再以我國工業體系為例，因其產業重型化、結構趨同化和產品初級化的缺陷，對環境造成了極大污染，加之能源消耗結構不合理，中國單位GDP能耗不僅遠遠超過美日德等發達國家，甚至也遠遠超過了印度，大大加重了工業生產的經濟成本。

隨著生態危機的日益加劇，市場和消費者生態安全方面的需要正在逐步提高，環保這根“指揮棒”使經濟發展越來越親生態化，傳統市場經濟正在向生態市場經濟發展。那種以犧牲生態環境為代價的發展，在政治文明與生態文明高度契合的今天已經難以為繼。20世紀90年代以來，加拿大、美國等西方國家開始了建設“綠色政府”的實踐，加拿大在1990年頒布了《綠色政府計劃》，“以通過環境管理中的領導來綠化政府”。在經貿領域，世界貿易組織如今已經高筑“綠色貿易壁壘”，對不符合環境標準的物品不準進入貿易領域，而且標準越來越多，范圍越來越寬。在國際市場上，綠色食品、綠色農產品、綠色工業品的價格高于同類產品。科技所帶來的商品高附加值，也越來越體現在生態功能上。政府要履行促進經濟發展的職能，就必須順應這一趨勢，運用政策手段、行政手段和示范手段，把生態環境問題納入到政府決策、國際行為和宣傳教育等過程中，引導企業發展綠色經濟，并逐步把整個國民經濟轉變到生態市場經濟和“綠色經濟”的軌道上來。

四、生態型政府的建構是政府治理范式變革的重大舉措

勿庸置疑，現代政府對解決生態危機所引起的問題起著主導性作用，而對我國政府生態保護監管水平的要求越來越高與實際監管能力的嚴重滯后矛盾日益明顯。我國政府行政管理范式雖經過數次大的變革，但在多方面無法適應政府管理“生態化”的國際趨勢。一是政府在生態管理職能配置上存在著嚴重的“缺位”，往往單純依靠一兩個部門實施生態管理職能，力量薄弱。二是在管理方式上微觀管理過多，過分依靠行政審批，宏觀調控扭曲。三是政企職能不分，政資機構不分，決策與執行功能不分。政府部門既有資源管理職能，又有經營和開發的任務，既是資源所有者和決策者，又是資源利用者。四是地方分治。現行的按行政區劃管理生態的體制，破壞了生態本身的統一性，造成爭利避責、地方利益保護主義盛行。五是部門職能分割。目前實行的按照生態環境資源要素區分設置部門分工的管理體系，無法對自身極具整體性的自然生態系統進行統一有效的保護、利用。以上政府在生態管理中的種種失范，必然引致生態管理與資源配置中的“政府失靈”，人類對自然的永續利用和社會的可持續發展迫切需要政府管理范式的變革。

行政管理范式變革的核心是調適政府職能，全面履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能，尤其要加強社會管理和公共服務職能。生態型政府的建構有助于加強生態行政管理，深化行政改革，為公眾提供良好的生態公共產品和公共服務；有助于促進早日建成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的管理體制。當前，可持續發展觀的和諧社會理念開始逐步深入人心并成為當代文明的核心價值。理所當然的，依法行使公共權力，管理公共事務并承擔公共責任的政府在生態保護與管理中應當起到主導性作用。行政管理從適應于向自然界索取資源的傳統工業化社會的行政管理，轉變為適應于人與自然和諧相處、可持續發展的行政管理，其重要標志就是建設生態型政府。提出與倡導生態型政府對于我國適應經濟全球化的挑戰，應對日益嚴峻的人口、資源與環境壓力，促進政府自身的改革與發展，推動人與自然的共同進步，建構人與自然和諧相處的社會主義和諧社會都具有重大的現實意義與時代價值。

五、生態型政府的建構是政府生態管理職能創新的應有之義

科學發展是現代社會精神的重要構成部分，它要求政府的發展要更具前瞻性、戰略性和創新性。人類社會對生態事務的管理經歷了與時俱進的創新過程：農業社會時期的政府崇尚“天人合一”，曾經把生態管理作為基本職能之一。但那個時期的生態管理是樸素的、宗教式的、低標準的，主要滿足農業文明需求，是建立在生態基本未受到破壞的基礎上的。到了工業社會時期，伴隨著工業化進程，生態不斷遭到破壞，政府開始建立專門的生態環境管理部門，實施嚴格的生態行政部門管理。這種生態“部門行政”，較之前工業社會是一個巨大的進步。但進入后工業社會以來，“部門行政”的弊端越來越暴露出來，需要政府實行系統的、整合的、泛化的生態行政管理，即把原來的生態“部門行政”拓展為政府公共管理的全域、全程和全部思維模式，實現行政管理的生態化。

學者高小平認為，所謂“生態管理”，是指政府按照統籌人與自然全面、協調、可持續發展的要求，遵循生態規律與經濟社會規律，依法行使對生態環境的管理權力，全面確立政府加強生態建設、維持生態平衡、保護生態安全的職能，并實施綜合管理的行政行為。“生態管理”是后工業社會政府的一項基本職能，實現“生態管理”是打造生態型政府的中心環節。傳統的行政管理在管理形態上屬于“非生態”范疇，甚至在某些環節或某些地方是“反生態”的管理。同時，由于沒有建立科學完整的生態評估體系，政府績效的價值導向仍以傳統的國民經濟衡量指標為主，生態指標只有“軟約束”效應。顯而易見，行政管理跟不上“行政環境”迅速變化的步伐，勢必導致“行政生態”失衡，危及政府治理的實效及其存續的合法性。

建構生態型政府，把“生態管理”作為政府的一項基本職能，是歷史的復歸，但這是辯證地螺旋式上升，是政府管理職能的創新。黨的“十六大”曾提出：要加強環境保護和實施可持續發展戰略，并把推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路作為全面建設小康社會的重要奮斗目標之一。然而，我國目前發展經濟與違背生態的現象依然并存，政府面臨自然生態與“行政生態”的雙重失衡困境，政府生態管理職能之創新迫在眉睫，構建生態型政府乃是大勢所趨。生態型政府的本質就是追求實現人與自然的自然性和諧的政府，其主要職能指向在于強調政府在遵循經濟社會發展規律的同時必須遵循自然生態規律，積極協調地區與地區、政府與政府、政府與非政府組織等之間的生態利益與生態利益、生態利益與非生態利益的關系；既要實現政府對社會公共事務管理的生態化，又要實現政府對內部事務管理的生態化；既要追求政府發展行政的生態化，又要追求政府行政發展的生態化。誠然，“生態管理”目前仍主要是我們政府創新與發展所追求的一個理想目標，還遠未成為廣泛的現實。

總之，生態型政府理念的提出是一項理論和實踐的重大創新，它為人類解脫生態危機提供了新的思想和對策，必將對整個人類社會的發展進程產生積極的影響。建構生態型政府是生態環境演變對政府創新管理理念、轉換政府治理范式的必然要求，它向世人昭示，現代政府組織只有遵循自然生態規律與行政發展規律，承擔改善生態環境的公共責任，構建人與自然和諧共生的現代生態文明，并根據生態環境的變化與時俱進地做出職能調適，充分發揮依法為全社會提供優質的生態公共產品和良好的生態公共服務的職能作用，方有可能可持續地發展，并維系其存在的合法性。

責任編輯 黃 杰