淺議高校內部經濟政策的制定原則及效果評價

摘 要： 經濟政策是各利益主體格局最集中的體現，對高校財務管理發揮了極其重要的作 用。文章從高校內部經濟政策的特點、存在問題、制定原則以及政策效果等方面對高校經 濟政策進行探討。科學、合理地制定高校經濟政策應遵循一定的原則，并需建立起 政策效果評價體系，以提高高校經濟政策制定和執行效率。

關鍵詞：高校 經濟政策 效果評價

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1004-4914(2008)05-119-02

所謂高校經濟政策是指高校為處理學校、部門及個人經濟利益而對收入分配時采取規則 的集合，這里的收入主要是指高校憑借其擁有的資源所獲得的創收收入。高校經濟政策主要 包 括教學服務收入政策、科研及技術服務收入政策、后勤經濟政策、附屬單位經濟政策、資源 利用政策、校辦企業經濟政策及其他經濟政策。

從筆者對上世紀90年代以來文獻資料進行收集整理的情況來看，由于高校內部經濟政策 反映了 高校內部利益關系，是高校經濟行為和利益的調節器，作為高校外部的人較難獲得第一手資 料和信息，而作為高校財務管理人員也不愿意對外發表較為深入的研究報告。一些高校財 務管理研究人員在對高校財務管理研究中，強調統一經濟政策以及制定合理、科學的經濟政 策的重要性，但很少對高校經濟政策進行專門的研究。在高校經濟政策方面，較有影響的是 梅義標、孫振華（2002）對高校經濟政策做了比較全面的研究，分析了高校經濟政策存在的 問題，提出制定經濟政策應遵循成本優先及國有資產保值增值、正確處理利益關系等原則， 并對合理制定高校經濟政策提出了多項建議。

當今在市場經濟條件下，充足的資金經費是任何一個高校獲得持續發展的“生命線”。 高校如何調動廣大教職工的積極性，多渠道籌集經費，是擺在學校各級領導和財務管理工作 者面前的一項重要任務。科學、合理地制定高校內部經濟政策，對于建立多渠道的籌資體系 ，有效規范校內經濟秩序，增強高校綜合財力，推進高校的全面發展，都具有重要意義。本 文試從高校內部經濟政策的特點、存在問題、制定原則以及政策效果等方面對高校經 濟政策進行探討。

一、高校經濟政策的特點

隨著教育事業的不斷發展，國家教育體制的不斷創新，形成了多種辦學和科研管理的新 模式，致使高校的財務關系更加復雜。高校不斷擴張與整合，普遍出現多校區的情況，更加 增加了高校財務管理的難度，對高校經濟政策的制定與選擇提出新的要求。高校經濟政策呈 現以下特點：

1.以收入分配為主要政策手段。高校經濟政策主要是在高校內部建立起學校、部門 及個人利益之間的協調機制。這種協調機制主要通過對各種收入進行分配來實現。

2.經濟政策作用范圍小。目前在實務操作中，高校經濟政策的制定往往是為了解決 某類型收入的分配問題，因此，政策作用的范圍往往僅限于某方面的問題或者某個部門，不 具有普適性。

3.類型多。高校各項事業的發展，高校經濟行為多樣化，經濟關系復雜化，經濟政 策作為調節經濟關系的手段，也不斷地多樣化；同時由于單一經濟政策作用范圍較小，高校 經濟政策類型繁多。

4.時效性短。高校經濟政策為實現及時解決某方面的分配問題，強調政策執行的適 用條件，政策的時效性往往是一至兩年。

5.具有導向性。經濟政策是經濟行為和利益的調節器，可以通過調整政策內容和手 段對不同的經濟活動起著支持、抑制和調節作用。高校經濟政策具有導向性，反映當期的管 理意圖。管理層可以通過制定經濟政策引導各二級單位及教職工的經濟行為。

二、目前高校經濟政策存在的問題

為了建立規范有序、有利于學校事業發展的校內經濟環境和秩序，不少高校根據國家有 關政策法規，結合本校的實際情況，對校內的各項經濟活動，制定了合理的經濟政策，如籌 資政策、投資政策、教學收入分配政策、科研收入分配政策、經濟活動職責權限等。然而， 仍然存在著指導思想不夠明確，制定的經濟政策不甚合理，經濟政策出臺后難以達到預期目 標，反而導致經濟秩序的混亂，主要表現為：

1.經濟政策導向不夠明確。政策意圖不明導致一些單位不能正確處理教學、科研、 服務與創收的關系，或一味追求創收，影響了教學、行政、服務等本職工作的正常進行；或 認為創收與己無關，抱有消極態度。

2.學校資源配置不合理。在學校教學、科研和經營性資源配置上，院系、部門之間 “苦樂不均”。哪個部門占有了學校資源，哪個部門就有條件搞創收，部門福利就好。于是 ，往往出現彼此間爭搶學校資源與經營資產的現象。

3.收入分配比例不當。在處理學校、部門和個人的利益關系上，往往顧此失彼。有 的經濟政策規定的分配比例過多地向某些項目、部門和個人傾斜，導致部門間貧富嚴重不均 。有的則過多地向學校傾斜，未免損害部門和個人的利益。有些情況已發生變化，而經濟政 策的分配比例一定幾年，多年不變，適應不了學校經濟形勢的變化。

4.對學校經濟實體尤其是對后勤、校辦產業和房地產管理的政策不規范，管理不到 位。隨著高校后勤社會化的不斷推進，后勤由于已成為獨立核算、自負盈虧、自我發展的經 濟實體，但并沒有與學校實現實質性分離，自我約束機制尚不完善。在這種狀態下，一些高 校對后勤各類實體缺乏規范而有效的管理，致使后勤部門在服務方向、服務質量以及價格或 數量上產生偏差，出現重盈利輕服務、片面追求利潤的行為。

5.缺乏強有力的執行和監督措施。如果沒有強有力的執行和監督措施，再好的經濟 政策也是一紙空文。目前，各高校普遍存在對不遵守學校經濟政策，致使學校利益受損的單 位和個人處罰相對較輕，特別是針對部門的不規范行為缺乏有效的懲治措施，容易導致政策 執行不力，甚至出現“上有政策，下有對策”的情況。

6.缺乏對政策執行效果的反饋與分析。一些高校只注重制定政策，政策制定出來后 就不再跟蹤，沒有建立起執行效果的反饋機制。政策制定出來以后，只關注到是否順利執行 ，缺乏后續的評估程序。如果出現政策的執行問題或者政策制定自身的不完善，調整過程緩 慢，即使調整了，仍然是缺乏對政策效果的評價過程。

三、制定經濟政策的建議——明確政策制定的原則

參照其他領域經濟政策制定遵循的原則，結合高校的政策目標的特殊性，筆者認為，合 理、科學地制定高校經濟政策應遵循以下原則：

1.符合學校事業發展規劃目標。高校在發展過程中，充足的資金可謂是關鍵。在學校快速發 展的階段往往也是資金較為 緊張的階段。此時，學校往往鼓勵各單位通過辦班創收，一方面彌補學校辦學經費不足，改 善教職工的福利待遇；另一方面通過對外教學服務還可以服務社會，擴大影響，提升學校的 社會地位。但是，在辦學經費緊張的局面得到一定的改善以后，高等學校應該將工作重點轉 移到滿足社會對高層次人才的需求上來。目前不少高等學校已經意識到教學、科研是其安身 立命的根本，沒有高質量、高層次的教學以及顯著的科研成果就談不上建設一流大學。高校 應根 據實際情況合理控制對外服務規模，超大量的對外辦班會擠占學校有限的優質教育資源，致 使資源配置的有效性受到影響。

高校應以發展的眼光明確定位，重視和實施目標規劃。因此，在制定經濟分配政策時要 充分體現學校的整體戰略思路和戰略發展目標。根據學校的發展戰略，確定政策導向，對于 符合學校長遠利益的、層次高、經濟效益和社會效益好的辦學予以有力的支持；而對低層次 、低效益，不利于學校發展的通過分配政策調整加以引導和限制。如現在許多高校提出建立 “研究型、國際化”大學的發展目標，那么對于科研事業及對外交流的辦學活動，要制定一 定的傾斜政策予以支持。

2.注重成本效益，重視對學校財力的影響。在制定政策的過程中，應堅持效益原則，合理考 察具體項目的成本效益，對各類資源的 消耗和占用情況進行成本分析，著重考慮效益原則，對經濟效益不好甚至虧損的項目適當限 制。

高校的各種創收活動必然會消耗高校的人力資源、占用場地、使用教學儀器設備、耗費 水電資源等，公平合理的分配政策在考察創收收入絕對數額的同時，應該注意到不同的活動 類型對各類資源的消耗是不一致的，要有全成本核算的意識。分配方法應重點考慮學校投入 成本的回收，在直接支出成本上，考慮占用學校公共資源，如教室場地的使用費、儀器設備 的 租賃費用、水電配套費用和其他費用等，形成對各類創收項目的估算總成本。在此基礎上兼 顧其他相關影響因素，按照學校財務管理體制和會計核算的要求，分別確定學校及單位之間 發展基金、人員經費及部門經費分配比例。制定經濟政策時，還需要考慮創收活動對學校財 力的影響，包括學校的投入情況以及能 夠產生的經濟收益。重視效益原則，對于一些經濟效益低并且無顯著社會效益的項目通過 經濟政策的調控手段予以限制；而對具有發展潛力，能夠產生良好經濟收益及社會效益的項 目給以扶持。

3.正確處理利益關系。 （1）正確處理學校、部門、個人三者關系。經濟政策的實質是通過政策杠桿，直接或 間 接地調整高校內部各方面的利益關系。學校的整體利益與院系的局部利益是密切相關、相輔 相成的。高校制定的經濟政策應以人為本、寬嚴適度，要顧及學校、部門、個人三者利益關 系，既要保證學校的財力增長，也要照顧部門和個人的合理利益。在增強學校整體經濟調控 能力、適當集中財力的基礎上，要保證院系和個人的合理利益，使單位和個人的可支配經費 維持一定的水平，從而調動和提高最根本的基層單位和個人的工作積極性。 （2）正確處理兩種利益關系。高校每一項經濟政策，都應處理好兩種利益的關系，既 要注重經濟效益和社會效益，也應注重近期利益和長遠利益，決不能顧此失彼。

4.體現公平。從總體上說，高校應該著重考慮效益原則，同時兼顧公平。所謂公平，不是指 平均分配 ，而是指機會均等和公平分配。亞當斯認為：人們要將自己所作的貢獻和所得與他人進行橫 向比較，由此產生的是否公平的感覺，將直接影響工作的積極性。因此，在制定分配政策的 時候，必然地要在校內營造出一種公平合理的氛圍，建立有效的激勵機制。一方面注意因付 出的勞動的不同、條件不同所造成的收入分配上的合理差異；另一方面，也必須保證利用經 濟 政策對因持有優勢資源而產生收入上的顯著差距進行調整，其他人員不至于因為分配政策所 造成的收入差距過大而影響工作積極性，影響高校事業的正常開展。

5.合理分類、區別對待。

經濟政策是經濟行為和利益的調節器，對不同的經濟活動起著支持、抑制和調節作用。 因此，高校對不同性質與類型的經濟活動，應制定不同的經濟政策，以便高校有選擇、有重 點地開展一些適合二級單位特點的經濟活動。

6.注意與校內其他管理體制相協調。

政策制定者不僅要統籌考慮各項經濟政策的搭配與協調，還要考慮到經濟政策與其他管 理政策之間的配合。近幾年來，各高校紛紛踴躍嘗試辦學體制和內部管理體制的改革創新。 經濟 分配政策作為財務管理的重要內容，制定時必須適應學校其他管理體制的要求，配合學校辦 學、人事、資產管理等體制變革，保證財權與事權相匹配、財務工作運行順暢。同時，要根 據對校級和基層業務管理權的界定，合理分配、集中財力，落實各級經濟責任制，充分發揮 其自主性。

7.具體政策要便于理解和執行，盡量避免出現人為操縱的空間。學校無論選擇何 種政策方案都必須注意繁簡適度，降低政策的執行成本，防止增加管理和操作的負擔。如在 設置分配比例時，如果過于繁雜、級次過多，存在的邊際比率容易誤導或誘發小集體、個人 在執行過程中想方設法選擇利己政策，規避應盡的責任和義務，嚴重的會發展到違規犯罪。 因此，除了政策本身必須科學合理外，還應該通過完善相關的輔助政策和管理辦法，控制財 務風險。便于理解和執行的經濟政策還應該保持相對穩定、逐步完善。高校經濟政策一般應 保持 主體的相對穩定，但對一些經實踐證明不甚合理的條款，應根據變化了的情況進行適時修訂 調整，使之逐步完善。一般以每兩年修訂一次為宜。

8.考慮政策制定的自身效率問題。

高校經濟政策的制定還必須考慮到制定的自身效率。根據政策的影響程度及制定要求， 確定方案制定的方式和需要投入的程度：有些會影響學校長期經濟利益且影響范圍較廣的政 策需謹慎，制定工作要做細，需制定者投入較多的精力，深入研究和分析；對于一些影響較 小的經濟政策，應做原則性分析。

四、建立高校經濟政策的評價體系，提高政策執行效率

目前在對高校經濟政策的研究以及實務操作中，都強調了政策的執行及執行的過程，卻 缺乏對政策效果的評價。筆者認為，一個有效的高校經濟政策體系應具有政策評價。建立政 策評價的著眼點應是政策效果。通過采取一定的標準和程序，對政策的效益、效率、效果進 行分析和評價，目的在于取得有關方面的信息，作為決定調整政策、完善政策和制定新 政策的依據。通過對經濟政策的效果評價，還可以檢驗政策實施的效果、效率和效益；提高 政策制定的科學性和有效性。政策效果評價的結果還能夠促使資源的合理配置。學校掌握的 資源有限，卻要執行多項政策，如政治政策、教育政策、人事政策。只有通過評估才能確認 每項政策的價值，決定投入各項政策的資源的優先順序和比例，以尋求最佳的整體效果，有 效地推動高校各方面的活動。

1.經濟政策效果評價的標準。

參照國內外學者對公共政策的評價標準，筆者認為，高校經濟政策的效果評價可以選擇 下列指標作為主要評價標準： (1)投入量。在經濟政策執行過程中所投入的各項資源的質與量以及分配狀況。 (2)績效。依據具體明確的目標，分析經濟政策對高校發展所造成的實際影響。績效既 包括經濟效果也包含社會效益。 (3)效率。是投入與產出之間的一種比例關系，通常表現為投入與效果的比率。 (4)公平性。執行政策所投入的資源量，以及產生的效益在高校不同群體間公平分配的 程度。

2.克服高校實施政策效果評價的主要障礙——信息不充分。目前對高校實施政策效果評價的 主要障礙是信息不充分。我國高校現行財務制度、會計 制度規定的經費“大收大支”的管理模式和“收付實現制”等核算原則和方法，使研究者無 法從現有的會計信息系統中提取或分析有關項目成本等數據。同時，由于高校財務信息是非 公開化的，財務信息具有嚴格的保密性，外界研究者收集的數據十分有限，影響政策執行效果 的一些因素無法量化，或更確切地說，要精確量化的困難很大。所以，對政策效果的評價目 前 僅能在高校內部進行有限的開展，建立起完善的政策效果的評價體系還需要其他方面的配合 。

因此，我們在對高校經濟政策效果進行評價時，對面臨的障礙要有清醒的認識，盡可能 多地收集信息，選擇可行的衡量效果評價標準的指標，力爭能夠對政策的效果、效益進行評 價，從而提高經濟政策的制定水平，發揮經濟政策對高校事業發展的推動作用。

3.建立經濟政策信息數據庫，建立政策執行效果的反饋機制。目前，在高校經濟政策方面， 是重視事前分析、強調論證，一旦政策制定出來后，就很 少有后續工作，直至新的政策需求出現，又進入到下一輪的論證、制定、執行的循環中。這 種循環方式使得經濟政策的工作多數是被動進行，應付已出現的問題，經濟政策難免出現片 面性、時效性短等問題。為了合理制定經濟政策，提高經濟政策的可行性與適用性，我們需 要重視高校經濟政策的評價工作。政策評價工作貫穿經濟政策的全過程。

高校應借助財務管理信息化的技術，結合財務分析的手段，建立起經濟政策的信息數據 庫，反映經濟政策的全過程。首先是清理現有的經濟政策，初步建立經濟政策的檔案，包括 經濟政策的類型、內容、政策起草的論證過程、適用范圍，以及執行結果。這個數據庫應盡 量設置為動態的，相關的結算情況可以及時更新。結合財務分析的方法，根據有關的評價指 標采取數據，實現評估效果的財務分析。當然，該信息庫不僅要有財務數據，還需要其他方 面的評價信息，如執行單位的反饋意見等。

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（作者單位：中山大學財務與國資管理處 廣東廣州 510275）

(責編：若佳)