對構建國有資本經營預算監管體系的思考

摘 要： 新的國有資產管理體制的有效運行離不開對國有資本的有效監管，國有資本的有效 監 管需要有相應的國有資本經營預算制度，國有資本經營預算制度的有效執行有賴于對國有資 本經營預算的有效監管，國有資本經營預算監管體系應采用橫向和縱向兩種體系相結合的監 管模式。

關鍵詞：國有資產管理體制 國有資本經營預算 預算監管體系

中圖分類號：F123.17 文獻標識碼：A 文章編號：1004-4914(2008)05-008-02

2003年以來國務院和地方各級國資委相繼組建，標志著我國開始逐步實行新的國有資產管理 體制。國有資本經營預算制度作為國資委有效履行出資人職責的重要方式，開始提上議程。 黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建 議》 提出要“加快建立國有資本經營預算制度，建立健全金融資產、非經營性資產、自然資源資 產等監管體制，防止國有資產流失。”國有資本經營預算是強化國有資本監管的有效方式 ，也是國有資本經營績效考核的重要依據。國有資本經營預算制度的運行需要相應的國有資 本經營預算監管體系加以保證。建立新型國有資本經營預算的監管體系，對負責國有資本經 營預算的編制、審核、執行和決算等預算管理工作的相關主體進行全方位監管，有利于加強 對經營性國有資本的切實、高效監管，對于進一步提高國有資本的運營效率與效益，促進國 有資本的良性循環和優化配置，更好地實現國有資本保值增值的目標具有重要的現實意義。

一、國有資本經營預算的監管層次

新型國有資本經營預算監管體系的構建，首先要明確國有資本經營預算的監管層次。在確定 監管層次的基礎上，進一步明確各層次的監管主體和監管客體以及相應權責，有利于提高整 個體系的綜合監管能力。由于國有資本經營預算的監管層次受國有資產管理層次和國有資本 經營預算管理層次制約，國有資本經營預算監管層次的確定要與國有資本管理層次及國有資 本經營預算的管理層次協調一致。因此，要明確國有資本經營預算的監管層次，就要了解國 有資產的管理層次和國有資本經營預算的管理層次。

經營性國有資產的管理層次體現為多重委托代理關系，具體體現是：全國人民作為國有資產 的真正擁有者，委托人民代表大會代理；人民代表大會委托政府代理；政府委托其特設的國 資委行使出資人職能；國資委委托其授權的國有資產運營機構進行國有資本的產（股）權運 營和管理；國有資產運營機構作為真正意義上的出資人，通過派股東代表參加其全資、控股 、參股公司的股東會，行使股東權利，委托董事會進行管理、運營；董事會再委托經營管理 層負責日常管理。從中可以明確國有資本管理層次實際表現為這樣一個鏈條，即人大——政 府——國資委——國有資產運營機構——占有國有資本的實體企業——董事會——經營管理 層；國有資本經營預算管理層次是與國有資產管理層次相適應的，表現為人大——國務院（ 財政部）——國資委——國有資產運營機構——占有國有資本的實體企業。其中由財政部、 國資委、國有資產運營機構、占有國有資本的實體企業來具體負責國有資本經營預算的編制 、執行等工作。

建立與經營性國有資產的管理層次和預算管理層次相適應的國有資本經營預算監管層次，即 形成了國有資本經營預算的縱向監管層次，具體表現為：人大作為最高權力機構，應該在最 高法律層面上負責對國資委整體預算編制的審議、執行的監控和決算審查等工作；國務院和 省、地市級政府審議和監督其授權國資委預算管理職責的履行情況，其中財政部門作為政府 預算的統管部門，負責政府全面預算，包括國有資本經營預算；國資委作為政府授權的唯一 的國有資產監督管理機構，是出資人代表，負責管理和匯總國有資產運營公司的預算，并監 督其執行；國有資產運營機構向下監管其全資、控股、參股公司的全面經營預算。

二、國有資本經營預算的監管體系

新型國有資本經營預算監管體系應是全方位、多層次、多個機構組合的監管體系，是在不同 的監管層次，對不同的監管對象，采用不同的監管手段有機結合而成的一個整體。為避免單 方向監管不足而造成監管低效，從縱向和橫向兩個方面入手，構建縱向直接監管和橫向整體 監管相結合的監管模式，以實現對國有資本運營進行科學、合理、高效的監管。

1.縱向監管體系。在預算編制、審議、執行、決算等具體監管階段，逐級落實相關主體權責 ，實現人大——政 府——國資委——國有資本運營機構——國有全資、控股、參股企業的縱向有效監管（可參 考縱向監管層次圖示）。

在預算編制的監管方面，人大作為立法機構，應該及早建立和完善相關法律法規，使預算編 制能夠按照嚴格、規范的法定程序進行。具體編制由財政部門、國資委、國有資產運營公司 和占有國有資本的實體企業四級主體采用逐步向上匯總的方式進行。財政部門作為政府預算 的統管部門，負責將國有資本經營預算匯總至政府預算，應對國資委提交的預算進行審議和 監督。國資委作為國有資本預算編制主體，組織其授權的各資產運營機構編制本年度國有資 本經營預算，資產運營公司同時組織權屬的國有獨資、控股、參股企業編制公司全面經營預 算。最終以公司全面經營預算為基礎，由下向上逐步匯總，由國資委完成的國有資本經營預 算編制，交財政部門審議。在這一過程中，國資委應重點加強對國有資本運營公司預算編制 工作的指導和管理，通過強化董事會監管、委派獨立審計師審計等措施，提高預算編制效率 和確保編制內容的合理、真實、科學。同時，加強國有資本運營公司對占有國有資本的實體 企 業的監控力度，最大限度地減少預算中的遺漏，降低國資委預算匯總的成本；充分行使全國 人民代表大會的監管權，方便國家適時了解經營性國有資本的整體運營情況，由地方人大審 議通過的預算，要最終向國務院國有資產監督管理委員會匯總。國務院國資委匯總自身編制 的預算和地方預算，形成全國的經營性國有資本預算，向全國人民代表大會匯報，接受人大 監督。

在預算審核監管方面，充分發揮各級人大和政府行政部門的審議權。人大應要求各級國資委 在規定期限內及早完成國有資本經營預算編制，以增加審核時間，對提交的預算進行充分審 議。并發揮以財政部門為首的政府行政部門的監督、審議職能，要求國資委將編制好的預算 先提交本級政府的專題會議審議，審議通過后再提請同級人民代表大會中主管預算工作的相 關委員會審議。一旦通過，即形成預算法案，必須嚴格按照預算執行；若在執行過程中，遇 到重大問題，需要對部分預算進行調整，則應提請政府專題會議審議，通過后報同級人民代 表大會批準，再進行調整。國務院國資委編制的國有資本經營預算由國務院審議通過后再向 全國人大報告，省級、市(地)級國資委編制的國有資本經營預算由各級政府專題會議審議后 向同級人大報告。

在預算執行監管方面，要加強預算執行的過程監控。在預算立法后，國資委、國有資產運營 機構和國有全資、控股、參股企業都要按照規定嚴格執行相應預算并接受上級主體的監督。 在人大監督層面上，全國人大應該繼續加強預算工作委員會對國務院國資委的管理和監督職 能，地方人大也應設立相應的預算工作委員會，全程監督國有資本經營收益的收繳、分配、 使用情況及資金調度等情況，降低國資委的重大投資、融資、擔保等決策風險，結合國有經 濟布局和產業結構戰略性調整的要求給予相應指導；在財政部門監督層面，可由各財政部 派 出財政監督專員和財務總監對國有資本經營預算的收支管理進行監督；在國資委監管層面上 ，各級國資委應設立預算專司機構，監督其授權的國有資產運營機構對國有資本收益的收繳 和使用情況，對資本運營中重大問題進行部署和戰略性調整；在國有資產運營機構的監管層 面上，董事會可考慮派出財務總監或者實行會計委派制度監控企業預算的執行情況，具體落 實責任制，凡發生預算監管不力的問題，要追究相關責任，從而達到有效監管的目的；在國 有獨資、控股、參股企業層面，通過設立預算工作委員會或專門負責預算工作的職能部門對 企業內各部門的預算編制和執行情況進行監管。

在決算監管方面，要加強審核力度并根據預算執行結果給予相應的激勵與懲處。在預算年度 結束之后，各級主體要就預算執行情況及結果編制決算，與編制預算的程序相同，采用逐級 匯總的形式，國有全資、控股及參股企業編制決算，上交至國有資本運營機構，國有資本運 營機構匯總其權屬企業的決算并根據預算執行結果編制決算，進一步上報至國資委，國資委 審核之后統一進行匯總交給財政部門審核，最后由財政部門統一向同級人大做政府預算的決 算報告。為此，人大應組織建立專門的審計機構協同行政部門的審計機構，對決算進行審計 ，加強對核算的監管。同時，進一步完善國有資本經營業績考核體系，并建立合理的激勵和 約束機制，發揮國資委、國有資產運營公司和占有國有資本的實體企業三級運作主體的積極 性，以更好地完成下一個年度的預算工作。

2.橫向監管體系。 縱向監管體系的建立，有利于實現各預算編制主體權、責、利的統一 ，提高監管效率。但 縱向監管仍存在不足，比如監管鏈條中存在監管主體和監管客體一體化問題——財政部門、 國資委和國有資本運營機構既是監管主體，負責組織和監管下級預算的編制和執行等活動， 同時又是監管客體，要接受上級主體的監督。一體化的存在有可能導致整個鏈條上監管動力 傳導失效。因此，為解決縱向監管的不足，實現全方位的高效監管。需要構建與前面配套的 橫向監督體系。具體實施橫向監督的主體應包括：財政部門、外部審計、工商、稅務部門、 中介機構、新聞媒體、社會公眾等部門（可參考橫向監督體系示意圖）。

（1）財政部門的預算監管。國有資本經營預算是政府復式預算的一部分，財政部門作為政 府預算的編制主體，為保證政府預算的合理、完整，應該監督三級預算編制主體相應權責的 履行情況。并利用其豐富的預算編制經驗，給予國有資本經營預算工作相應指導和協助。

（2）外部審計部門的監督。由國家審計機關聯合合格的會計師事務所和審計事務所共同對 各級政府、國資委、國有資產運營機構和國有企業進行預算審計。在審計時以國家審計機關 為主導，明確分工，相互配合，檢查國有資本經營預算各主體履行職責的情況，懲處腐敗， 杜絕國有資產流失，保證預算監管的合法性、有效性。

（3）中介機構監督。黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展 第十一個五年規劃的建議》指出：“要繼續推進政企分開，堅決把不該管的事交給企業、中 介組織和市場，同時把該管的事切實管好，并要適應新的情況，更多地運用經濟手段和法律 手段加強管理。”中介機構相對獨立于各個向關預算編制和執行主體，可由其承擔相當一部 分監督職能。人大可委托投資咨詢、行業協會等相關專業中介對預算工作進行指導和檢查， 但要不斷規范中介機構從業人員的職業資格認定，強化對中介機構的執業質量的監管。

（4）工商、稅務部門的監督。稅務部門應該充分發揮其稅務收繳職能，監督經營性國有資 本收益稅收的上繳情況，應用稅收繳納等監管手段，監督各預算主體的預算執行情況。

（5）新聞媒體、社會公眾共同監督。相關部門應該按照規定公開預算相關信息，增加預算 的透明度。在此基礎上，加大新聞媒體和社會輿論導向，激發人民大眾的監督意識，并對媒 體披露和群眾檢舉的相關問題要據實依法查處(見橫向監督體系示意圖)。

3.相關技術支持。充分利用現代信息和網絡技術，建立信息化預算監管系統，有利于對國有 資本經營預算進行 適時、有效監控。國有資本經營預算監管的程序復雜，涉及多個層面，時間和地域跨度都很 大，特別是大型國有控股公司和集團企業，它們涉及多個行業，地域分布廣闊，法人治理結 構十分復雜，為相應預算監管設置了很大難度。因此，應采用先進的信息技術，建立信息化 預算監管系統，在人大、財政部、國資委、國有資產運營機構和權屬企業之間建立統一的 數據平臺，利用信息系統對預算編制進行匯總、審批，監督預算執行以及對決算進行審核、 匯總和審計等，以實現對經營性國有資本的快速、高效監管。

三、國有資本經營預算監管體系構建過程中應解決的問題

1. 預算監管要有法可依。人大立法部門，應加快制定《國有資產法》和加緊修改《預算法 》。通過制定嚴格的國有資本經營預算的法定程序，將涉及國有資本經營預算收益收繳、使 用和分配等情況的經營預算監管工作上升到法律層面，提高預算監管的權威性、強制性和規 范性，有利于預算管理體制的盡快建立及各方監管工作的順利展開。

2.預算監管要權責明確。注意劃分各層級預算監管主體的權責范圍和監管對象，避免職能交 叉或監管空白，以切實有 效地實施監管。根據“統一所有、分級行使所有權的原則”，中央和地方人大對兩級國資 委分別監管。國資委僅對與本級政府明確出資關系的企業中的國有資本經營預算進行監管， 省國資委只負責監管與省政府建立出資關系的國有資本經營預算，不能插手市、縣所轄企業 中的國有資本經營預算的管理。各級國資委在管理其授權的各資產經營公司的經營預算時， 要注重宏觀上的調配、指導和管理，避免過多干預企業層面的全面經營預算。

3.注意橫向監管和縱向監管體系的協調問題。 橫向監管體系和縱向監管體系要注意相互配合，不要相沖突。在協調配合的基礎上，相互彌 補不足，完善全方位的監管體系。各縱向監管主體一定要配合橫向監督主體的工作，努力提 高預算監管的信息的透明度并為橫向監管提供便捷的渠道。同時，橫向監管主體也要充分發 揮其監督權，加大監管力度，防止縱向監督鏈條上因一方監管不力或者出現合謀違規現象， 而導致縱向監管失靈問題的出現。

緊密結合我國現行國有資產管理體制，思考全方位國有資本經營預算監管體系的構建問題。 通過確定從人大到政府、財政部、國資委、國有資本運營公司、占國有資本的實體企業的縱 向監管層次，由各相關主體采用合理的方式對國有資本經營預算進行縱向監管，包括對經營 預算的編制進行審議，對預算執行進行監督和對決算進行審查等。在縱向監管的基礎上，再 結合財政部門、稅務部門、外部審計、中介機構、新聞媒體等相關主體對國有資本預算的縱 向管理層次進行整體監督，進而建立起嶄新、高效、綜合的國有資本經營預算監管體系，使 國有資本經營預算制度得到有效的貫徹和執行，從而提高國有資本運營的效率與效益。

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（作者單位：集美大學工商管理學院 福建廈門 361021）

(責編：若佳)