行政首長任中走了，民眾找誰問責

前不久，于幼軍離開山西省長職位，接受媒體采訪時，他給自己只打了60分。這個打分的態度很謙卑。但還是略顯美中不足。為使打分更準確公正，其實也應當讓山西民眾來打分。也許，山西民眾會給他打較高的分呢（從一些網友的跟帖中可見端倪）。只是，山西民眾現在已經無從表達自己對于幼軍施政表現的評估了：他現在的職位已經跟山西沒有關系。

這其實是很多地方民眾的苦惱，大多數行政首長，根本沒有干完法定的任期，就被調動到別處任職。比如，從1993年9月到2004年3月的10年中，邯鄲市先后有７任市長施政，沒有一位工作到法定任期。其實，這是常態。作為地方一把手的黨的地方官員，同樣很少有人做滿。中部某省九十多個縣(市、區)，只有一名縣委書記在崗位上干滿一屆。任期制基本上形同虛設。

任期制不被當回事，主政官員的行為模式可能發生扭曲，趨向短期化：熱衷于短平快項目，其執政缺乏長遠考慮，傾向于犧牲未來求得眼前的經濟快速增長。一任官員一個思路，政策朝令夕改，地方社會、經濟活動會遭受周期性擾亂。

打破任期的另一個、也許是更大的壞處，是主政官員完全脫離了人大的控制與監督。按照憲法和地方人民政府組織法規定，地方行政長官是由人大選舉產生的。從法理上說，該長官必須對人大承擔責任。每年人大會上行政首長向人大提交政府工作報告，就體現了這個政治意圖。

同樣為了體現人大對行政首長的控制與監督，法律規定，行政首長的任期與每屆人大的會期相一致。這樣的規定大有深意存焉。在中國，各級行政首長均不是民眾直接選舉產生的——有些嘗試鄉鎮長直選，那是例外。行政首長是由相應的人大選舉產生的。那么，讓行政首長進而讓整個行政系統對民眾承擔責任的最接近的途徑，就是讓人大就自己所選舉產生的行政首長之表現，對民眾承擔責任，從而間接地讓行政系統對民眾承擔責任。

至于人大會期與行政首長任期完全同步、一屆人大選舉一屆行政首長的制度安排，則更有深意寓焉。許多人把官員任期制僅僅視為防范官員腐敗或者結黨營私的一種技術性手段，這顯然低估了行政首長任期制在現有制度框架中的重要政治價值。

一般而言，行政系統享有最巨大的強制性權力，它與民眾打交道的機會也最多。可以設想，民眾對于行政系統肯定會有很多看法，包括會有一些不滿。但在現有體制下，民眾并不能直接對行政官員怎么樣，因為，按照法律規定，行政首長不是民眾直接選舉產生的。

于是，法律開辟了一條間接渠道：民眾對行政系統不滿意，可以通過選舉更換人大代表，達到選舉產生另一位行政首長的目的。這個渠道確實很間接，但總歸是一個制度化的渠道。民眾的選舉壓力如果足夠大，倒也確實可以促使各級人大認真地承擔其監督行政系統的責任。

如果把這一任期制繼續深化，則效果會更大。比如，行政首長在任期屆滿之后，如果未被再次選舉，就自動喪失官職，由他提名、人大任命的官員也同樣喪失官職，只能去從事普通職業。如果有這樣的制度，則行政官員就會對人大比較負責，從而也間接地對民眾負責。

但是，目前打破行政首長任期、在一屆任期未滿之前就將其調動，則使民眾間接的控制和監督行政系統的渠道，也歸于無用了。這一渠道被廢棄之后，民眾就會懷疑，還有什么辦法控制和監督行政首長及其所管理的整個行政系統？這樣一個享有巨大權力的體系，豈不是根本就可以不顧民眾的偏好而自行其是？

既然法律規定了行政首長實行任期制，那么，凡是實行任期制的官員，就需要按照法律做滿法定任期，打破任期只能是特殊的例外，而不能像現在這樣成為常態。否則，關于官員任期的那些法律的尊嚴可就蕩然無存了，而按照法律理論，這些法律是屬于憲法性法律的。

（摘自《南方周末》）