關于《浙江省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定（草案）》的說明

我受法制委員會的委托，現(xiàn)就《浙江省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定(草案)》(以下簡稱草案)作如下說明：

一、立法的必要性

監(jiān)督權是憲法賦予人大常委會的一項重要職權。全國人大常委會2006年8月通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，是各級人大常委會依法行使監(jiān)督權的有力保障。

規(guī)范性文件的備案審查是人大常委會行使監(jiān)督權的重要內(nèi)容之一，有利于維護社會主義法制統(tǒng)一，促進法治政府建設，維護公民、組織合法權益。根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會對規(guī)范性文件備案審查的具體辦法，由省級人大常委會統(tǒng)一規(guī)定。監(jiān)督法已于2007年1月1日正式實施，縣、市、區(qū)人大常委會迫切要求及時制定備案審查規(guī)定。因此，根據(jù)監(jiān)督法和其他相關法律的規(guī)定，結(jié)合我省實際，制定規(guī)范性文件備案審查規(guī)定是必要的。

二、起草的過程

根據(jù)浙江省人大常委會2007年度立法計劃和省人大常委會工作部署，2007年3月，省人大常委會法工委成立調(diào)研起草小組，進行監(jiān)督法實施辦法草案的起草工作。9月，李步星秘書長召集辦公廳、研究室有關領導和處室，聽取法工委起草工作情況的匯報，并提出了充實力量、進一步做好監(jiān)督法實施辦法起草工作的意見。會后，法工委會同辦公廳、研究室作了進一步調(diào)研。經(jīng)研究并報常委會領導同意，決定根據(jù)監(jiān)督法第二十九條的規(guī)定，結(jié)合我省實際，先行單獨制定關于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定，以便各級人大常委會及時有效開展規(guī)范性文件備案審查工作。10月，經(jīng)反復討論修改，形成了《浙江省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定(草案征求意見稿)》，并印發(fā)各市、縣、區(qū)人大常委會、省級有關部門和省人大常委會辦公廳、研究室、各專門(工作)委員會征求意見。11月1日，法制委員會又召開了由常委會辦公廳、研究室、各專門(工作)委員會負責同志參加的座談會，對草案征求意見稿作了進一步研究。根據(jù)各方面的意見，法工委進行了多次修改。11月6日，法制委員會召開全體會議，對草案進行了審議，并決定提請常委會會議審議。

三、需要說明的幾個問題

(一)關于備案審查范圍。根據(jù)監(jiān)督法和我省實際，草案規(guī)定應當報送備案的規(guī)范性文件包括以下四個方面：一是各級人民代表大會及縣級以上人民代表大會常務委員會的決議、決定。二是省人民政府和較大的市的人民政府制定的規(guī)章。三是縣級以上人民政府公布的決定、命令。需要說明的是，這里的決定、命令包括直接以決定、命令形式出現(xiàn)的政府規(guī)范性文件，也包括以規(guī)定、辦法、意見、通知等形式出現(xiàn)，對本行政區(qū)域內(nèi)公民、法人、其他組織具有普遍約束力的政府規(guī)范性文件。四是其他應當報送備案的規(guī)范性文件，主要指地方性法規(guī)的應用性解釋、地方性法規(guī)授權制定的具體辦法等。(草案第三條)

(二)關于規(guī)范性文件的接收登記機構(gòu)和具體審查機構(gòu)。目前，全省各級人大常委會的機構(gòu)設置和做法不盡一致。經(jīng)反復研究，草案對省人大常委會和市、縣、區(qū)人大常委會作了區(qū)別規(guī)定，即：報送省人大常委會備案的規(guī)范性文件，由省人大常委會法制工作委員會統(tǒng)一接收登記，再分送省人大法制委員會和相應的專門委員會或者常務委員會工作機構(gòu)，省人大相應的專門委員會或者常務委員會工作機構(gòu)可以根據(jù)需要主動進行審查，認為存在不適當情形的，會同省人大法制委員會進行聯(lián)合審查。對特定國家機關提出的審查要求和公民等提出的審查建議，由省人大法制委員會統(tǒng)一進行審查，審查時應當征詢省人民代表大會相應的專門委員會或者常務委員會工作機構(gòu)的意見。同時，對市、縣、區(qū)人大常委會的接收登記機構(gòu)和具體審查機構(gòu)不作統(tǒng)一規(guī)定，授權市、縣、區(qū)人大常委會自行確定。實踐中，市、縣、區(qū)人大常委會也可以確定同一個機構(gòu)統(tǒng)一負責接收登記和具體審查工作。(草案第六條、第九條、第十二條)

(三)關于規(guī)范性文件備案審查的標準。根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，備案審查的標準包括超越法定權限、同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸和其他不適當?shù)那樾巍２莅附梃b我省人大常委會在政府規(guī)章備案審查工作的經(jīng)驗和其他方面的意見，對審查標準作了細化。(草案第八條)

(四)關于主動審查和被動審查。對規(guī)范性文件審查工作，既要充分發(fā)揮人大的積極性，又要慎重，把握好度，保證重點和質(zhì)量。為此，草案確立了被動審查為主、主動審查為輔的原則，即：對人大、政府、法院、檢察院等機關提出的審查要求，應當進行審查；對其他主體提出的審查建議，應當研究后再決定是否正式進行審查。同時，規(guī)定具體審查機構(gòu)、人大有關專門委員會或者常委會工作機構(gòu)根據(jù)需要對報送備案的規(guī)范性文件主動進行審查。(草案第十條、第十一條、第十二條)

(五)關于審查中與政府的溝通。對政府規(guī)范性文件的審查，目的在于促進政府依法制定好規(guī)范性文件。因此，在實際工作中要多與政府溝通，對規(guī)范性文件中存在的不適當?shù)膯栴}，要首先督促政府自行修改或者廢止。確有不適當情形，而政府仍不修改或者廢止的，再采取其他法定措施。為此，草案規(guī)定，具體審查機構(gòu)在審查過程中應當與制定機關溝通，征詢意見；通過溝通、征詢意見，制定機關同意對規(guī)范性文件進行修改或者廢止的，就不再發(fā)出書面審查意見書。(草案第十五條、第十六條)

(六)關于較大市政府規(guī)章備案審查的特別規(guī)定。根據(jù)立法法和浙江省地方立法條例規(guī)定，杭州、寧波兩市人民政府制定的規(guī)章不僅須報本級人大常委會備案，還應報省人大常委會備案，這與其他規(guī)范性文件備案審查工作相比，具有特殊性。為此，草案規(guī)定：“法律、法規(guī)對較大的市的人民政府制定的規(guī)章備案審查另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”(草案第二十一條)

法制委員會認為，《浙江省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定(草案)》經(jīng)過多次修改，符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合浙江實際，內(nèi)容已比較成熟，建議常委會本次會議審議通過。

以上報告和《浙江省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定(草案)》，請予審議。