夯實基礎 全面推進

十個中央一號文件，抒寫我國農村改革的壯麗篇章

2008年1月30日，《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》正式公布。這是近5年來第5個關于“三農”問題的中央一號文件，也是改革開放以來第10個以“三農”問題為主題的中央一號文件。

農業是發展的基礎，也是改革的焦點、難點問題。這是由我國“人口多，底子薄，耕地少，人均資源相對不足，經濟社會發展不平衡”的基本國情決定的，加之幾千年來形成的傳統觀念、固有體制，以及九億農民的人口基數與現實境況，為破解“三農”問題提出了艱巨任務。然而，愈是艱難，愈顯現出民族的智慧與精神。改革開放30年以來，黨中央、國務院先后發布了十個一號文件，彰顯出我國政府統籌城鄉經濟社會協調發展的決心和信心，同時也抒寫了我國農村改革的壯麗篇章：

1982年1月1日，中共中央發出第一個關于“三農”問題的一號文件，總結了具有劃時代意義的農村改革，進一步放寬了農村政策，肯定了“雙包”(包產到戶、包干到戶)制。文件中明確指出包產到戶、包干到戶或大包干“都是社會主義生產責任制”，同時還說明它“不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分”。

1983年1月，第二個中央一號文件《當前農村經濟政策的若干問題》正式頒布。文件從理論上肯定家庭聯產承包責任制是在黨的領導下中國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展。文件要求全面推行家庭承包責任制。

1984年1月1日，中共中央發出《關于一九八四年農村工作的通知》，即第三個“一號文件”。文件強調要繼續穩定和完善聯產承包責任制，規定土地承包期一般應在15年以上、生產周期長的和開發性的項目，承包期應當更長一些。

1985年1月，中共中央、國務院發出《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，即第四個一號文件，中心內容是調整農村產業結構，取消30年來農副產品統購派購的制度，對糧、棉等少數重要產品采取國家計劃合同收購的新政策。國家還將農業稅由實物稅改為現金稅。

1986年1月1日，中共中央、國務院下發《關于1986年農村工作的部署》，即第五個一號文件。文件進一步擺正了農業在國民經濟中的地位，在肯定原有的一靠政策、二靠科學的同時，強調增加投入，進一步深化農村改革。

以本世紀為分水嶺，如果說上世紀八十年代的五個一號文件，重點是解決了農村體制上的阻礙、推動了農村生產力大發展，激發了億萬農民的生產積極性，開創了中國農村改革發展的新局面，進而為城市經濟體制改革創造了物質和思想動力的話，本世紀以來關于“三農”的五個中央一號文件，其核心思想則是統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，主要方式與途徑是城市支持農村、工業反哺農業，通過一系列多予、少取、放活的政策措施，使農民休養生息，重點強調了農民增收，給農民平等權利，給農村優先地位，給農業更多反哺。

2004年1月，針對近年來全國農民人均純收入連續增長緩慢的情況，中央下發《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央的第六個“一號文件”。

2005年1月30日，《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》，即第七個“一號文件”。文件要求，堅持“多予少取放活”的方針，穩定、完善和強化各項支農政策。當前和今后一個時期，要把加強農業基礎設施建設，加快農業科技進步，提高農業綜合生產能力，作為一項重大而緊迫的戰略任務，切實抓緊抓好。

2006年2月，中共中央、國務院下發《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，即第八個“一號文件”。這份2006年中央“一號文件”顯示，中共十六屆五中全會提出的建設社會主義新農村的重大歷史任務將邁出有力的一步。

2007年1月29日，《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》下發，即改革開放以來中央第九個“一號文件”。文件要求，發展現代農業是社會主義新農村建設的首要任務，要用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用現代發展理念引領農業，用培養新型農民發展農業，提高農業水利化、機械化和信息化水平，提高土地產出率、資源利用率和農業勞動生產率，提高農業素質、效益和競爭力。

2008年1月30日，《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》公布，提出要走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。

2004年以來的五個一號文件連續發出以后，我國農業政策體系日益完善，突出表現在以下幾個方面：第一，實行了公平的稅負，對農民在農業生產方面的稅收已經全部免除；第二，加大了對農業的支持保護，對農民給予必要的生產性補貼；第三，國家明確把基礎設施建設的重點轉到農村；第四，國家明確要求新增加的教育、衛生、文化等事業性經費主要用于農村，第五，不斷改善進城務工農民的權益保障。從這些政策實施的效果看，這五年來是我國農民得到實惠最多的五年，也是農業農村發展有實質性進展最明顯的五年。

農業增產增效取得重大成績。2004年至2007年，我國糧食生產首次實現連續4年面積、總產、單產“三增”，扭轉了前些年面積下滑、總產下降、單產徘徊的局面。其中，2007年，全國糧食總產量達50150萬噸，新世紀以來首次突破5億噸大關。此外，農業結構戰略性調整進程加快，生產布局進一步優化，農產品優質率、產區加工轉化率和質量安全水平穩步提高。

農民持續增收取得重大成效。2004年至2007年，農民人均純收入連續4年增速都超過6％，在新中國農業發展史上首次實現連續4年每年農民增收300元以上。農民增收的渠道更加多元化，工資性收入成為農民增收的重要來源。農民增收的協調性明顯增強，特別是糧食主產區農民收入增速高于全國平均水平。

農村基礎設施建設取得重大進展。新建改建農村瀝青水泥路約85萬公里，是過去53年(1949-2002年)總和的2.5倍。農村解困和飲水安全工程解決了9700多萬人的飲水困難和安全問題。退耕還林等重點生態工程順利實施。

農村社會事業取得重大進步。政府分級負責的農村義務教育經費保障機制初步建立，1.5億農村中小學生的學雜費全部免除，西部地區“兩基”攻堅目標如期實現。新型農村合作醫療試點范圍覆蓋86％的縣市，7.3億農民從中受益。農村最低生活保障制度初步建立，3000萬困難群眾基本生活有了保障。

農村改革創新取得重大突破。2006年1月1日，延續了2600年的農業稅正式廢止，加重農民負擔的體制根源得以消除。以鄉鎮機構、農村義務教育管理體制和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的農村綜合改革穩步推進。集體林權制度改革進行了成功探索。

農村黨群干群關系取得重大改善。黨和政府的惠農政策含金量高、覆蓋面廣，深受億萬農民擁護。農村基層組織建設得到加強，村民自治機制進一步完善。農村社會治安有所好轉，群體事件和惡性案件明顯減少。

加強農業基礎地位，開創我國“三農”工作新局面

回顧2004年以來的五個中央一號文件，分別強調了“三農”工作的核心問題、關鍵問題、根本問題和首要任務，今年的中央一號文件突出“加強農業基礎建設”，抓住了實現經濟社會又好又快發展的基礎問題。

首先，在十七大報告中，黨中央明確提出：“要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局?！?/p>

在十七大報告確定“城鄉經濟社會發展一體化”方向基礎上，今年的中央一號文件進一步細化工作任務：“要按照形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的要求，突出加強農業基礎建設，積極促進農業穩定發展、農民持續增收，努力保障主要農產品基本供給，切實解決農村民生問題，扎實推進社會主義新農村建設?！?/p>

十七大報告以及2008年中央一號文件分別從戰略方向和戰略舉措上明確了加強農業基礎地位的重要內涵，這不僅是今年，更是今后一個時期我國“三農”工作的總體要求。

加強農業基礎地位，有其特殊條件以及深遠意義，了解這一背景是正確貫徹中央精神的基礎。首先我們應對當前國內外發展環境有充分的認識，中央一號文件將之概括為：“隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展，我國農業和農村正經歷著深刻變化?！边@些變化包括農業資源環境和市場約束增強、農產品貿易競爭加劇、農業比較效益下降、農村生產要素外流加劇和農村社會結構面臨深刻轉型等五個方面。其二，進一步分析這些變化，我國“三農”工作面對著一系列新的挑戰，它們是：農業資源環境和市場約束增強，保障農產品供求平衡難度加大，農產品貿易競爭加劇，促進優勢農產品出口和適時適度調控進口難度加大，農業比較效益下降，保持糧食穩定發展、農民持續增收難度加大；農村生產要素外流加劇，縮小城鄉差距難度加大。其三，破解以上矛盾和問題，主動迎接挑戰，重要切入點是加固我國農業基礎，其重大意義體現在以下四個方面：

第一，切實加強農業基礎建設，是確保農產品有效供給的重要保障。對我國這樣一個擁有13億人口的國家來說，吃飯問題和糧食安全始終是頭等大事。一方面，我們不能依靠別國資源、依靠國際市場來保證供給。另一方面，我們也不可能奢望年年風調雨順來保證供給。我國的農產品供給，必須始終不渝地堅持立足糧食基本自給的方針，堅定不移地把發展糧食生產放在首位，確保國家糧食安全，同時高度重視“菜籃子”產品生產，確保農產品有效供給。從當前現狀看，我國農業基礎薄弱問題十分突出，對農產品有效供給已構成嚴重威脅。因此，必須盡快改變農業基礎設施長期薄弱的局面，切實加大投入力度，加快建設步伐，努力提高農業綜合生產能力。要集中力量建設一批基礎條件好、生產水平高、調出量大的糧食核心產區，著手開發一批資源有優勢、增產有潛力、生態有保障的糧食后備產區。要狠抓小型農田水利建設，加強耕地保護和土壤改良，大力發展農業機械化。

第二，切實加強農業基礎建設，是促進農民持續增收的重要途徑。我國是一個農業大國，農業勞動力比重高、數量大，農業是農民就業的重要渠道，是農民增收的重要來源。雖然我國工業化、城鎮化水平快速發展，截至去年末已有約2.1億農民進入城鎮和鄉鎮企業就業，但在今后，仍將會有數以億計的勞動力從事農業生產，農業經濟收入仍會是農民收入的重要組成部分。2007年農村居民人均純收入達4140元，比上年同期增長553元，其中出售農產品收入增加部分占了總增加額的較大比重。因此，必須切實加強農業基礎建設，充分挖掘農業內部的增收潛力。要利用農業多種資源、拓展農業多種功能，發展特色農業、休閑農業和鄉村旅游。大力推廣農業節能技術，發展農業產業化經營，強化農民培訓力度，提高農民務農技能。

第三，切實加強農業基礎建設，是發展現代農業的重要條件。建設現代農業，必須首先夯實農業基礎。長期以來，農業基礎建設滯后，欠賬較多，在這樣的起點上發展現代農業，首要任務是加強農業基礎建設。黨的十七大明確提出，走中國特色農業現代化道路。建設中國特色的現代農業，也就是要從我國的基本國情和基本農情出發，把加強農業基礎建設放在突出位置，切實強化農業基礎。只有農業基礎牢固了，現代農業建設才能順利健康推進。我國農業實現由傳統農業向現代農業轉變，最大的制約瓶頸是農業基礎脆弱。因此，必須把加強農業基礎建設作為現代農業建設的重要條件。要加快農業科技進步和自主創新，建立健全政府對農業發展的支持和保護體系。加快建立農業社會化服務體系，加大對農業市場風險、自然災害風險和重大動植物疫病風險的防范力度。

第四，切實加強農業基礎建設，是推進新農村建設的重要內容。建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務。要實現生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的目標，其中一個重要方面就是加強農業基礎建設。黨的十六屆五中全會以來，我國新農村建設取得積極成效。但必須看到，當前農業和農村發展還正處在艱難的爬坡階段，農業農村發展面臨的矛盾和問題進一步凸顯，特別是保障農產品有效供給的壓力越來越大，農村社會事業發展滯后、城鄉居民收入差距擴大的矛盾十分突出。因此，扎實推進社會主義新農村建設，必須把切實加強農業基礎作為重要內容。要按照黨的十七大建立城鄉一體化新格局的部署要求，認真實施“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，把農業發展放到國民經濟發展中統籌考慮，把農村繁榮放到構建社會主義和諧社會的進程中統籌規劃。要加快鄉村基礎設施建設，加快農村社會事業發展，不斷深化農村各項改革。

落實加強農業基礎地位這一戰略思想，2008年的中央一號文件提出了兩條工作主線：其一，加強農業基礎建設，大力推進農業經濟又好又快發展。農業基礎設施建設既是城市支持農村、工業反哺農業的著力點，又是農村經濟社會繁榮穩定、農民收入增加和確保國家糧食安全的基石。加強農業基礎建設，重點是加強農田水利建設，特別是與農業生產直接相關的小型水利設施的建設和管理，加快改變農業基礎設施長期薄弱的狀況。強化農業科技研發和農業技術推廣應用，注重農技服務體系建設等。其二，加強農村各方面基礎工作，保證農村經濟社會能夠順利地發展。文件明確提出，今后將逐步提高農村基本公共服務水平，包括提高農村義務教育水平，增強農村基本醫療服務能力，穩定農村低生育水平，繁榮農村公共文化，建立健全農村社會保障體系等。

圍繞加強農業基礎地位這一核心主題，2008年中央一號文件繼續加大對“三農”的投入力度，這可以概括為“三個明顯”、“三個調整”、“四個增加”。“三個明顯”，即財政支農資金、國家對農村的基礎設施建設投入和政府土地出讓金用于農村的增量，都要明顯高于上年，“三個調整”，即調整耕地占用稅、城市維護建設費的使用方向，調整國家貧困縣公益性、生態性建設項目的地方配套比例，繼續鞏固、完善、強化強農惠農政策；“四個增加”，即增加對農民的種糧直補、良種補貼、農機具購置補貼和農業生產資料價格綜合補貼。同時，要形成農業增效、農民增收良性互動格局，探索建立促進城鄉經濟社會發展一體化的體制機制。

近幾年，中央財政對“三農”的投入增長幅度很大。2006年中央政府對“三農”的總投入是3397億元，2007年投入的預算是3917億元，實際投入大概在4200多億元，比2006年投入增加了800多億元，是歷史上對“三農”投入增加數量最多的一年。據有關人士透露，2008年，中央財政對“三農”投入的增長將超過千億元。投入的重點領域主要在以下四個方面：第一，加強農業基礎設施建設，尤其是小型水利建設和水庫的治理。第二，加強對農業技術和流通加工領域的服務，根據當前的市場供求狀況和價格的波動狀況，對農民的生產性經營給予更多的補貼。第三，加強農村水、電、路、氣這樣一些和生產生活有關的基礎設施的建設。第四，加強政府對農村的公共服務，比如加強農村義務教育，增加對新型農村合作醫療制度的補貼，進一步加大對于農村最低生活保障制度的轉移支付。

今年是全面貫徹落實黨的十七大精神的第一年，是改革開放30周年，又是舉辦北京奧運會之年。做好今年的“三農”工作，保持農業農村發展的良好勢頭，對穩定經濟社會發展大局具有特殊重要的意義。當前，黨中央已經做出重大戰略部署，下一步工作重心則是各地方政府依據自身實際情況和區域特色大力落實中央一號文件精神，開創我國“三農”工作的新局面。

發揮地方政府作用，創造性落實中央一號文件精神

中央一號文件的落實主體是各地方政府，深刻把握宏觀環境變化以及中央的重大戰略部署，要求各地方政府必須具備國際視野，站在國家高度，結合本區域特點和特征，轉變思想觀念，發揮主導作用，全面加強農業基礎建設。

首先，轉變思想觀念。加強農業基礎地位，其中心思想是重新認識農業資源與農業價值。我國改革開放30年來的重大成就之一就是以有限的土地養活了世界上最多的人口，這其中農業發展功不可沒，但如果與國際發達國家相比，我國農業的現代化水平、經濟產出效率以及綜合價值還處于相對落后的水平，主要原因是什么?對農業資源認識不夠、挖掘不夠、轉化不夠是我們當前較為突出的問題。農業有其特殊的資源稟賦，無論在物質層面，還是精神層面，它都是最符合人們對自然、本真、純樸生活形態與品質的追求，而高科技手段與現代化裝備使我們更加便捷、快速以及更容易享受到這種來自天然的成果。農業本身蘊含著豐富的價值，使這種價值得以最大化實現的手段是科技與文化，而支配科技與文化的第一動力是人們的思想與洞察力。中國古語講“種瓜得瓜、種豆得豆”。如果我們將現代化的科技、時尚的生活理念、創新的生產方式植入于農業之中，直接面對人們的內在需求，對農業進行精加工、立體化開發，那么它的增值空間是不可估量的。在單位土地面積上大幅拉升農業的產出價值，要求我們必須從市場的角度、產業的角度、經營模式的角度重新認識區域內農業資源的獨特稟賦與天然優勢，并尋求有效途徑和平臺，創造性將這種優勢轉化為經濟價值，而加強農業的基礎設施建設即圍繞此目標展開，它應該是一種具有明確戰略導向而非無的放失的行為。

其二，發揮主導作用。加強農業基礎地位，需要引入多種要素，如科技、金融、人才、現代化管理等等，而多種要素來自多方參與主體，地方政府的主導作用應體現在對多方參與主體的引導與整合上。在全球經濟一體化與世界產業融合化發展的今天，做好農業、做強農業，必須跳出農業看農業，跳出農村建農村，中央提出“以工促農、以城帶鄉”，此中深意值得我們好好體會。我國農業的現代化、產業化、國際化發展，最重要的是嫁接先進的資源平臺，這個平臺聚集的應是社會各方的優勢力量，如一流水平的科研機構、金融機構、教育培訓機構以及龍頭企業、行業組織等等，只有引入這些新的元素和組織力量，才能快速轉變傳統農業的發展方式、實現農業又好又快發展。如何吸引這些組織?地方政府，除了配套各種相關政策，主動聯絡與溝通之外，最重要的是做好產業以及區域的發展規劃，用清晰的戰略圖景吸引資源、凝聚力量，所謂引導與整合的作用，即圍繞一個目標，發揮各方力量，實現共進共贏，這亦是我國農業融入全球經濟產業體系的必由之路。

最后，全面加強農業基礎建設，這是當前各級政府在“三農”工作上的核心任務。全面加強的前提是全面理解農業基礎建設的內容，它既包括硬件的建設，如交通、水利、農機、生態環境保護等等，也包括軟件的建設，如組織、機制、培訓、教育、先進經驗與知識技術的引進等等，同時，基礎建設包含了有利于農業發展的生產環境，也包含了人們生活環境、文化環境、成長以及發展環境的營造與建設。某種意義上，尤其在較發達的區域，當前軟件的建設重于硬件，區域形態的重塑優于局部環境的改善。通常情況下，一個區域的崛起，需要強有力的經濟產業帶動，而帶動經濟產業的基礎是人、核心是龍頭企業，由此，落實科學發展觀、堅持以人為本的理念，基礎建設應配置到最能發揮效率的地方，從核心環節入手，理順機制，疏通渠道，以點帶面，最終是實現區域內整體居民生產素質與生活品質的互動性攀升。