國有資產(chǎn)管理體制變遷與未來走向

建國以后，我國在建立社會主義經(jīng)濟(jì)制度中，逐步實(shí)行生產(chǎn)資料公有制，其中全民所有制作為公有制的重要內(nèi)容，采取了國家所有制的形式，由國家代表人民占有生產(chǎn)資料，并采取國家直接經(jīng)營企業(yè)的形式。在這樣的國有資產(chǎn)管理體制下，造成政企不分、政資合一，企業(yè)成為行政機(jī)構(gòu)的附屬物，缺乏經(jīng)營自主權(quán)，企業(yè)和職工沒有積極性。1978年啟動的經(jīng)濟(jì)體制改革，同時(shí)也拉開了國有資產(chǎn)管理體制改革的序幕。

早在1987年，作為經(jīng)濟(jì)改革前沿的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，就全面推出了國有資產(chǎn)管理體制改革的方案：成立深圳市國有資產(chǎn)管理局，由它行使在深圳的國有企業(yè)的所有者職能。

之所以要這樣做，是因?yàn)椋航⒔?jīng)濟(jì)特區(qū)之初，希望以利用外資為主、以市場調(diào)節(jié)為主，率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制的突破。但是，到了1987年，深圳的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)卻形成了國家所有制經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)、其他經(jīng)濟(jì)成分各占1/3的局面。深圳過去沒有幾家國有企業(yè)，在持續(xù)高速成長中經(jīng)濟(jì)總量迅速擴(kuò)張，國有企業(yè)卻能夠達(dá)到1/3的比重，哪里來的這么多國有企業(yè)呢?深圳的國有企業(yè)來源于三個(gè)部分：中央各個(gè)部委建立的直屬企業(yè)，即“窗口”企業(yè)：廣東省和其他省市投資的企業(yè)；以及深圳市各個(gè)局建立的地方國有企業(yè)。這些國有企業(yè)各有各的特權(quán)：中央企業(yè)有各個(gè)部委給予的特權(quán)，廣東省屬企業(yè)有省政府給予的特權(quán)，深圳地方企業(yè)有當(dāng)?shù)卣o予的特殊關(guān)照。國有企業(yè)利用各自的特權(quán)在市場上呼風(fēng)喚雨，既無法實(shí)現(xiàn)平等競爭，無法有效發(fā)揮市場機(jī)制的作用，又對非公經(jīng)濟(jì)(包括外資經(jīng)濟(jì))產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，難以達(dá)到設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)之初的目標(biāo)，為此，深圳在改革中就成立了深圳國有資產(chǎn)管理局，由它統(tǒng)一行使各類國有企業(yè)所有權(quán)，其他各個(gè)政府部門不再擁有在深圳的國有企業(yè)所有權(quán)。深圳市國有資產(chǎn)管理局下設(shè)若干投資控股公司，具體行使國有資本投資權(quán)，持有企業(yè)的股份，并對企業(yè)進(jìn)行公司化改革，股東選舉產(chǎn)生董事會，董事會選聘經(jīng)理。希望通過這樣的改革來實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開，鏟斷政企合一下政府隨意干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動的“臍帶”，造就平等競爭的市場主體。

但是，遺憾的是，中央各個(gè)部委都不情愿移交企業(yè)所有權(quán)。交出所有權(quán)給深圳市國有資產(chǎn)管理局，無疑于權(quán)利的重新配置，阻力可想而知。廣東省也愿意交出企業(yè)所有權(quán)，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)也是廣東省管轄的，省政府的企業(yè)怎么能交給深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)呢?!只有深圳各個(gè)局直屬的企業(yè)把所有權(quán)交給了深圳國資局。深圳國資局變成了“縮水”的國資局，沒有真正實(shí)現(xiàn)設(shè)立時(shí)的改革目標(biāo)。各類經(jīng)濟(jì)不平等競爭、政企不分的格局沒有根本改變。

深圳改革的困局引起了中央政府的重視。1988年，國務(wù)院決定成立了國家國有資產(chǎn)管理局，成立國家國有資產(chǎn)管理局的目的，是把中央各個(gè)部委直屬企業(yè)的所有權(quán)統(tǒng)一交由它行使，從而各中央政府部門不再擁有國有企業(yè)所有權(quán)，專門負(fù)責(zé)社會管理和宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)政企分開，但是，這樣的改革同樣存在困難：國家國有資產(chǎn)管理局是什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)?它作為行政機(jī)構(gòu)行使所有權(quán)，與中央各個(gè)部委行使所有權(quán)有什么本質(zhì)差異?能夠真正實(shí)現(xiàn)政企分開?成立國家國有資產(chǎn)管理局后，并沒有實(shí)現(xiàn)一步到位的國有資產(chǎn)所有權(quán)移交。有的央企進(jìn)行了股份制改革，乃至上市，國有資本的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給了國家國有資產(chǎn)管理局，有的則沒有放棄所有權(quán)，各個(gè)部委之間權(quán)力和利益很不平衡，國有資產(chǎn)管理上的矛盾也日益突出。

在1998年政府機(jī)構(gòu)改革中，撤消了國家國有資產(chǎn)管理局，從此，在國有資產(chǎn)管理上出現(xiàn)了“五龍治水”的局面：資產(chǎn)權(quán)分散在多個(gè)部門，財(cái)政部掌管資產(chǎn)財(cái)務(wù)權(quán)，國家計(jì)委掌管投資立項(xiàng)權(quán)，中央大企業(yè)工委和組織部門掌管經(jīng)營者監(jiān)督權(quán)(監(jiān)事會)和任免權(quán)，國家經(jīng)貿(mào)委掌管企業(yè)運(yùn)營權(quán)，勞動和社會保障部掌管職工勞動和工資權(quán)。財(cái)政部、國家計(jì)委、中央大企業(yè)工委、組織部、人事部、國家經(jīng)貿(mào)委和其他部委共同承擔(dān)出資人職責(zé)。當(dāng)國有企業(yè)經(jīng)營中出現(xiàn)了問題、虧損嚴(yán)重時(shí)，各個(gè)政府部門又相互推委，國有資產(chǎn)無人負(fù)責(zé)。在這樣的體制下，真正控制企業(yè)的是企業(yè)的管理者，一些管理者利用所有者缺位、國有資產(chǎn)無人負(fù)責(zé)的條件，侵蝕企業(yè)利益和國有資產(chǎn)權(quán)益，內(nèi)部人控制泛濫，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。同時(shí)，政府的所有者職能和社會管理職能、宏觀調(diào)控職能不分，中央政府既是國有資產(chǎn)的所有者，又負(fù)責(zé)社會管理和經(jīng)濟(jì)調(diào)控，政資不分、目標(biāo)多元，這些老問題也不能解決。作為資產(chǎn)所有者，要追求投資收益最大化：作為社會管理者和經(jīng)濟(jì)調(diào)控者，要實(shí)現(xiàn)社會公正和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。而作為追求收益最大化的“運(yùn)動員”如何充當(dāng)好經(jīng)濟(jì)活動的“裁判員”，保持公正和中立，一直倍受懷疑。

面對這樣的窘境，2002年國務(wù)院決定重建新型的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。新型的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制實(shí)行兩級三層的建制，即中央和地方兩級、國務(wù)院、省、市三層。除金融企業(yè)外，關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由國務(wù)院國資委履行出資人職責(zé)。其他國有資產(chǎn)由地方國資委履行出資人職責(zé)。國資委享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。

國資委履行所有者職能，管人、管事、管資產(chǎn)，怎么管?

這首先需要進(jìn)一步明確國資委的架構(gòu)。國資委的基本架構(gòu)應(yīng)該涉及三個(gè)層次：一是國資委；二是具體的國有資產(chǎn)運(yùn)營公司；三是國有資產(chǎn)運(yùn)營公司具體投資、控股、參股的企業(yè)，由國資委制訂國有資產(chǎn)營運(yùn)戰(zhàn)略方針、結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和投資發(fā)展規(guī)劃，編制國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算；選派和更換國有資產(chǎn)營運(yùn)主體的董事、監(jiān)事和財(cái)務(wù)總監(jiān)；考核國有資產(chǎn)營運(yùn)主體的營運(yùn)業(yè)績，決定國有資產(chǎn)營運(yùn)主體的設(shè)立、分立、合并、變更等重大事項(xiàng)。其次，國有資產(chǎn)運(yùn)營公司投資后即為企業(yè)的股東，并沒有超越其他股東的權(quán)利。管人，是國有資產(chǎn)運(yùn)營公司通過參加股東大會，與其他股東一起選舉產(chǎn)生企業(yè)董事會。

再由董事會選聘經(jīng)理，由經(jīng)理負(fù)責(zé)企業(yè)的日常管理。不能因?yàn)閲Y委有管人的權(quán)力，就包辦企業(yè)的具體人事管理，直接決定企業(yè)董事會人選、任命經(jīng)理，把其他股東拋在腦后。管事，即國有資產(chǎn)運(yùn)營公司作為股東，與其他股東一起，審議企業(yè)董事會的決策，確定企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、重大投資決策、利潤分配方案等重大事項(xiàng)，具體的企業(yè)經(jīng)營管理活動則交給職業(yè)經(jīng)理，而不是由國資委系統(tǒng)直接干涉企業(yè)的日常管理工作。管資產(chǎn)，國有資產(chǎn)運(yùn)營公司一旦投資入股，其資產(chǎn)就與其他股東的資產(chǎn)一起形成法人資產(chǎn)，法人資產(chǎn)要通過法人財(cái)產(chǎn)制度和法人治理制度運(yùn)營，國資委和國有資產(chǎn)運(yùn)營公司不能越過法人治理層次直接操控企業(yè)資產(chǎn)。

明確國資委的職責(zé)外，還必須解決國有資產(chǎn)管理體制中的以下問題：

第一，國資委與行政部門之間的關(guān)系。國資委是受托統(tǒng)一管理全民所有制的國有資產(chǎn)的特殊法定機(jī)構(gòu)，專門行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，是以資本為紐帶、進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理的代理機(jī)構(gòu)。它不是政府行政機(jī)關(guān)的組成部分，不應(yīng)該納入政府序列。因此，國資委應(yīng)該適用公司法、國有資產(chǎn)法和民法的管轄，而不應(yīng)該適用行政法規(guī)的管轄。我國應(yīng)該及早出臺國有資產(chǎn)法，國資委工作人員應(yīng)該由所有者——全民或全民的代理人全國人大代表選舉產(chǎn)生、并決定其變動，國資委工作人員的報(bào)酬及報(bào)酬變動也應(yīng)該由全民或全民的代理人全國人大決定。

第二，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算體系。國有資本投資入股后，企業(yè)有了利潤，股東大會批準(zhǔn)董事會的決議，用于分紅的部分，形成國有資本經(jīng)營預(yù)算收入；用于追加投資的部分，形成新的國有資本。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，可以用于投資、給全民分紅和充實(shí)社會保障基金。國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)該向所有者全國人民報(bào)告(即向全國人大報(bào)告)，接受全國人民的審議和監(jiān)督。

第三，對國資委進(jìn)行激勵與約束。國資委也是全民的代理人，是替全民管理全民所有制的資本，國資委及其工作人員本身并不是最終所有者，既然是代理人，也存在產(chǎn)生機(jī)會主義行為的可能性。為了避免國資委的機(jī)會主義行為——偷懶、瀆職，損害全民資本權(quán)益，也需要對其進(jìn)行激勵和約束，而不僅僅是對企業(yè)管理者給予激勵與約束。

(作者系對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師、中國WTO研究院副院長)