《鄉(xiāng)村典章》實(shí)踐中國(guó)基層民主

2008年1月10日，浙江省新昌縣儒岙鎮(zhèn)里外岙村的所有村民喝上了水質(zhì)達(dá)標(biāo)的自來(lái)水。而在此之前，由于村民對(duì)取水點(diǎn)分歧很大，該村的自來(lái)水工程一放就是好幾個(gè)月，全村人的用水都成了問(wèn)題。

解決了這個(gè)棘手問(wèn)題，其實(shí)得益于一本只有20頁(yè)的淡黃色的小冊(cè)子。

這本被村民譽(yù)為村里的“小法律”的手冊(cè)，便是將新昌縣儒岙鎮(zhèn)石磁村這個(gè)名不見(jiàn)經(jīng)傳的小山村推向公眾視野的“鄉(xiāng)村典章”。

經(jīng)過(guò)3年多的實(shí)踐，這個(gè)封面僅印有《石磁村典章》(以下簡(jiǎn)稱(典章)、2004年7月的小手冊(cè)，如今已經(jīng)成為新昌縣村民自治的一個(gè)縮影和樣板)。

村民自治，其根本就在于把村級(jí)事務(wù)的決策權(quán)和處置權(quán)交給村民，即所謂的還權(quán)于民。而鄉(xiāng)村典章設(shè)置之初，就是“讓村民最大限度地參與村內(nèi)事務(wù)管理”。

“鄉(xiāng)村典章就是讓百姓參與，讓村民公決、監(jiān)督，從而擴(kuò)大群眾的政治參與度。典章已然成為農(nóng)村工作的一個(gè)標(biāo)桿。”浙江省新昌縣委組織部組織科科長(zhǎng)蔡立君對(duì)法制日?qǐng)?bào)記者說(shuō)。

現(xiàn)實(shí)：鄉(xiāng)村典章出臺(tái)始末

地處浙東新昌縣天姥山麓的儒岙鎮(zhèn)石磁村不僅是革命老區(qū)，也是糾紛、矛盾比較多的村。用村里人的話說(shuō)，“矛盾已經(jīng)到了非解決不可的地步了”。

怎么解決?很顯然，用以往的方法已經(jīng)不適合更解決不了矛盾。

新昌縣委決定，在村兩委矛盾相對(duì)突出、干群關(guān)系較為緊張的懦岙鎮(zhèn)石磁村率先試點(diǎn)。

典章便是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生。

其實(shí)從典章制定伊始，新昌縣就已經(jīng)打開(kāi)了村民民主自治的一扇大門(mén)。典章初稿經(jīng)過(guò)梳理并張榜公布后，村干部便挨家挨戶收集意見(jiàn)，最后由全體村民對(duì)典章進(jìn)行公議公決。

據(jù)了解，在石磁村1100多個(gè)選民中，參加典章投票的達(dá)980人。

2004年7月16日，被輿論譽(yù)為全國(guó)首部“村民自治特別法”的《石磁村典章》帶著所有人的希冀問(wèn)世了。

經(jīng)過(guò)論證后，典章在整個(gè)儒岙鎮(zhèn)開(kāi)始全面推廣。于是，《石磁村典章》又有了一個(gè)更為寬泛的名字：《鄉(xiāng)村典章》。

典章依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》制定，成為村干部與村民的“剛性規(guī)范”。同時(shí)也對(duì)村干部和村民形成雙向制約的合力。即相互管理、相互監(jiān)督。

記者看到，典章對(duì)村級(jí)組織及職責(zé)、村務(wù)議事及決策、村級(jí)財(cái)務(wù)管理、村務(wù)公開(kāi)制度等六大項(xiàng)內(nèi)容分別作了詳細(xì)的規(guī)定。

“典章職責(zé)明確，最大限度地保障了村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。”蔡立君說(shuō)。

儒岙鎮(zhèn)黨委副書(shū)記梁永源表示，典章在程序上保證了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，規(guī)范了村里的事務(wù)。因此，這項(xiàng)全面提升了村級(jí)管理民主化程度的制度，不僅讓百姓更好地進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，同時(shí)也逐漸消解了農(nóng)村基層的各種矛盾。

“有了鄉(xiāng)村典章，等于村里有了自己管理自己的規(guī)則制度，在消解矛盾，維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定在制度上有所保障。”紹興市市委書(shū)記王永昌這樣評(píng)價(jià)鄉(xiāng)村典章。

但是鄉(xiāng)村典章并不是適用于所有的村，“它只是給出一個(gè)大方向，具體操作時(shí)要根據(jù)各村的實(shí)際情況，一村一章。”梁永源說(shuō)。

受宗族、宗派、歷史文化等因素的影響，浙江省臺(tái)州仙居縣村級(jí)組織也相對(duì)比較復(fù)雜。

說(shuō)起村級(jí)事務(wù)，村干部們一致認(rèn)為，農(nóng)村事務(wù)是最難做，也是最復(fù)雜的。像“村民意見(jiàn)不一致，修一條村道要花幾年時(shí)間”的事情很常見(jiàn)。

同時(shí)，“宗族、派性之爭(zhēng)，貧富懸殊，這些都需要一個(gè)融合的過(guò)程”。仙居縣委組織部副部長(zhǎng)林杰這樣認(rèn)為。

此外，由于“村委會(huì)、黨支部不協(xié)調(diào)、有矛盾，導(dǎo)致在村務(wù)管理問(wèn)題上決策機(jī)制不民主、不透明，村民有異議，從而引發(fā)不穩(wěn)定因素”。浙江省仙居縣委常委、組織部部長(zhǎng)黃璋說(shuō)。

基于此，仙居縣委便提出“村務(wù)大事民決”，即重大的事情要考慮民意，以此來(lái)規(guī)范決策機(jī)制。

2001年底，仙居在全縣721個(gè)行政村推行了村務(wù)大事民決。規(guī)定，凡涉及村民利益的重大事務(wù)，都要按“一事一議”原則提交村民公決。

村務(wù)大事民決，就是將決策的過(guò)程公開(kāi)，通過(guò)集體討論、民主論證、意見(jiàn)反饋、公開(kāi)民決，使決策結(jié)果體現(xiàn)出老百姓的智慧、利益，“因此村民的熱情很高”。林杰說(shuō)。

民決規(guī)定：人均超過(guò)50元的村公益事業(yè)、承包方案、村集體經(jīng)濟(jì)所得收益等內(nèi)容，村黨支部、村委會(huì)必須提交村民進(jìn)行公決。

民決后的村務(wù)大事付諸實(shí)施時(shí)，“由于決策時(shí)最大限度體現(xiàn)了村民的意愿和利益，他們便會(huì)自覺(jué)行動(dòng)，有的還會(huì)相互說(shuō)服，帶動(dòng)個(gè)別有不同想法的村民最終形成共識(shí)”。林杰說(shuō)。

據(jù)林杰介紹，仙居縣民決制度實(shí)施以來(lái)，全縣各村已累計(jì)投資8000多萬(wàn)元，發(fā)展、興辦了1600多項(xiàng)集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和水、電、路、有線電視等基礎(chǔ)設(shè)施。

“將為民做主變?yōu)樽屆褡鲋鳎瑢?shí)行村務(wù)大事民決后，村兩委拉票現(xiàn)象減少了；村民的民主意識(shí)在提高；決策也更民主、科學(xué)。”林杰說(shuō)，“民決深入人心，關(guān)鍵是決策找到缺口，簡(jiǎn)便易行”。

效力：公不公道一看就知道

事實(shí)證明，“村級(jí)事務(wù)復(fù)雜、兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)的村，更需要規(guī)則和制度”。蔡立君說(shuō)，這樣的村也更適合推行《鄉(xiāng)村典章》，效果也更明顯。

梁永源也表示，村民多數(shù)在村里、且事務(wù)繁多、復(fù)雜的村比較適合《鄉(xiāng)村典章》。

“事前干部工作壓力大，事后對(duì)個(gè)人的壓力小。”梁永源這樣總結(jié)鄉(xiāng)村典章推行后的效果。

這一點(diǎn)，懦岙鎮(zhèn)儒一村黨支部書(shū)記潘陸平深有體會(huì)。“鄉(xiāng)村典章的分工、職責(zé)分明，村里幾個(gè)大事都按典章做的，效果很好。有效地解決了矛盾，使村里的事務(wù)順利進(jìn)行下去”。

“沒(méi)有和諧民主，什么事都做不下去!”潘陸平說(shuō)。

然而新鮮事物的出現(xiàn)并不都是一帆風(fēng)順。

談起鄉(xiāng)村典章施行伊始，蔡立君說(shuō)，老百姓對(duì)典章都很歡迎，但村干部都有意見(jiàn)。為什么?因?yàn)樽约菏稚系臋?quán)力小了。石磁村黨支部書(shū)記徐鑫永坦言，當(dāng)初鄉(xiāng)村典章推行時(shí)，心里的確有想法，認(rèn)為自己的權(quán)力小了。可實(shí)踐來(lái)看，雖然做事情程序多了，但矛盾卻容易解決了。雖然權(quán)力變小了，但村干部漸漸在實(shí)踐中感受到典章的效力。“典章是在保護(hù)村干部，樹(shù)立他們的威信。”

隨著典章的實(shí)施，村干部發(fā)現(xiàn)，和村民之間的矛盾小了，關(guān)系也逐漸融洽了。

以前村里的事都是村干部、村主任一個(gè)人做決定。這種做法的弊端用徐鑫永的話說(shuō)就是“效益不大，意見(jiàn)很大”。

現(xiàn)在，“對(duì)于村民和村干部來(lái)說(shuō)，典章就是—把尺子”。蔡立君說(shuō)。因此村干部和百姓都感觸頗深：“過(guò)去有這個(gè)公約的話，現(xiàn)在村里也不會(huì)這么鬧了。”

說(shuō)到村級(jí)事務(wù)，最敏感、矛盾最多的是財(cái)務(wù)問(wèn)題。村級(jí)財(cái)務(wù)問(wèn)題已成為農(nóng)民上訪的焦點(diǎn)問(wèn)題。據(jù)介紹，儒岙鎮(zhèn)2003年到2004年的46件信訪中，32件是關(guān)于村財(cái)務(wù)問(wèn)題。由于信息不公開(kāi)、不透明，百姓對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的來(lái)源、去向一無(wú)所知。甚至是好心還辦了壞事。

“有一年，村里賣(mài)了一片山，公布的賬目只是一個(gè)籠統(tǒng)數(shù)字，具體情況我們一無(wú)所知。就算干部做得對(duì)，我們也放不下心。”石磁村一位村民坦言。

“往往村干部一頭熱，老百姓主動(dòng)不起來(lái)，不少村干部也很無(wú)奈。”林杰說(shuō)。

而現(xiàn)在是：“話在桌面上說(shuō)，事在陽(yáng)光下做。”特別是對(duì)村民敏感的財(cái)務(wù)問(wèn)題。

典章規(guī)定：財(cái)務(wù)管理實(shí)行村賬鎮(zhèn)審制度，并實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)決算。同時(shí)還將村財(cái)務(wù)開(kāi)支分為正常開(kāi)支和非正常開(kāi)支。

“過(guò)去村里的財(cái)務(wù)，是村干部的一支筆，去村口小店拿香煙，卻記到村賬上。現(xiàn)在，這種風(fēng)氣已經(jīng)停了，誰(shuí)去拿。村民的眼睛可一清二楚!”一位村民說(shuō)。

“現(xiàn)在一張發(fā)票要經(jīng)過(guò)10個(gè)人的手，其中有5名是監(jiān)督小組成員。”梁永源說(shuō)。

仙居縣委也規(guī)定：村級(jí)收支計(jì)劃情況及大額財(cái)務(wù)開(kāi)支等內(nèi)容，由村黨支部、村委會(huì)聯(lián)章聯(lián)簽。

除了財(cái)務(wù)公開(kāi)，村民自治中還有一項(xiàng)內(nèi)容：村務(wù)公開(kāi)。

1998年，中央開(kāi)始強(qiáng)調(diào)村務(wù)公開(kāi)，村務(wù)公開(kāi)也一度成為村民自治的最亮點(diǎn)。但至今，在絕大多數(shù)農(nóng)村都已流于形式。

典章規(guī)定：村務(wù)公開(kāi)實(shí)行定期公開(kāi)形式，—般每季公布一次。

“關(guān)于村務(wù)公開(kāi)，儒一村是做的最好的一個(gè)村，嚴(yán)格按照典章要求在做。”梁永源說(shuō)。

由于村級(jí)事務(wù)村民始終參與，了解整個(gè)決策過(guò)程。因此無(wú)論是村干部還是村民，感同深受的是：“村務(wù)管理必須要遵循典章。沒(méi)有典章，公道不公道，只有天知道；有了典章，公道不公道，一看就知道。”

溯源：發(fā)展基層民主需協(xié)調(diào)兩委矛盾

在基層，兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)、村務(wù)財(cái)務(wù)透明度不高、村干部亂作為不作為，這三大現(xiàn)象是產(chǎn)生矛盾糾紛、引發(fā)百姓不滿以致發(fā)生群體性事件的導(dǎo)火索。

典章和村務(wù)大事民決，無(wú)疑從源頭上減少了產(chǎn)生和激化矛盾的可能。

在采訪時(shí)記者發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是新昌，還是仙居，縣委負(fù)責(zé)人都特別強(qiáng)調(diào)制度的“可操作性”。

因此，無(wú)論是典章還是村務(wù)大事民決，都簡(jiǎn)便易行、可操作性極強(qiáng)。用蔡立君的話說(shuō)就是：“目的就是管用。”

然而，隨之而來(lái)的問(wèn)題是，許多村干部長(zhǎng)期生活在農(nóng)村，受文化程度、工作能力的影響，村干部能力素質(zhì)還存在差距。而且，“黨員干部隊(duì)伍制度存在問(wèn)題、年齡老化、觀念落后、后繼乏力。”林杰說(shuō)。

與此同時(shí)，梁永源發(fā)現(xiàn)，人口少、外出人口多的村并不適合典章的推行，“反而多了許多程序，更麻煩。適用性和必要性都不大”。

還有一個(gè)問(wèn)題，“如果有違反制度的村干部，處理時(shí)有一定難度，因?yàn)榈湔氯狈?quán)威性”。梁永源說(shuō)。

追溯源頭，作為農(nóng)村基層民主法治建設(shè)核心內(nèi)容的村民自治，始于1988年。是年，《村民委員會(huì)組織法》試行。

1998年，《村民委員會(huì)組織法》試行10年后正式頒布實(shí)施，村民自治正式步入法制軌道。

一般認(rèn)為，村民自治有三項(xiàng)功能。一是提供社會(huì)秩序，主要是通過(guò)村民自治來(lái)維護(hù)治安和調(diào)解糾紛；二是提供公共服務(wù)，即讓村民自己的事情自己商量著辦，來(lái)提高社區(qū)資源動(dòng)員能力；三是抑制鄉(xiāng)村組織的不良行為。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，沒(méi)有來(lái)自村民的監(jiān)督，鄉(xiāng)村組織的行為就可能惡性發(fā)展。

中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英認(rèn)為，做好村民自治，首先要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)好的發(fā)展環(huán)境做好基礎(chǔ)工作：產(chǎn)權(quán)改革要到位，現(xiàn)在農(nóng)村公權(quán)力含金量太大；其次，鄉(xiāng)村社會(huì)應(yīng)該多元化，單一的自然經(jīng)濟(jì)對(duì)發(fā)展民主不利。

他表示，專家強(qiáng)調(diào)的“選舉程序的公正性”非常重要。而且要對(duì)參與村委會(huì)選舉的候選人鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，要有競(jìng)爭(zhēng)才行。

多年來(lái)，村級(jí)各類組織權(quán)責(zé)不明晰、關(guān)系未理順，始終是困擾農(nóng)村基層組織工作的大問(wèn)題，也是導(dǎo)致兩委班子關(guān)系不協(xié)調(diào)的重要因素。

“兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)，是村民自治最大的障礙。”黨國(guó)英說(shuō)。

村支書(shū)或村主任個(gè)人權(quán)力過(guò)大、村兩委權(quán)力“一邊倒”的現(xiàn)象在村民自治中十分普遍。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，新昌全縣早先的400多個(gè)村，村兩委關(guān)系比較協(xié)調(diào)的僅三四成。仙居縣722個(gè)行政村中，有將近20％的村兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)，有10％左右的村矛盾十分尖銳。

以前村民有問(wèn)題反應(yīng)給村里后，通常是村主任、書(shū)記各自答復(fù)、互不通氣。無(wú)形中造成兩委矛盾，有的甚至老死不相往來(lái)。

因此，村民自治所面臨的—個(gè)重要問(wèn)題便是，村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。現(xiàn)行法制雖有規(guī)定，但二者之間權(quán)限缺乏明確而具體的劃分。

專家認(rèn)為，造成村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)關(guān)系不直轄市問(wèn)題的原因，大體有三方面。一是傳統(tǒng)的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)管理體制的影響，二是現(xiàn)行的相關(guān)法律制度對(duì)二者職能、權(quán)限的劃分不明確、不規(guī)范，三是農(nóng)村干部由于個(gè)人素質(zhì)的原因不能：正確處理二者之間的權(quán)限關(guān)系。

與新昌縣相同，仙居縣委也規(guī)定：村黨支部與村民委員會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。凡涉及村內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等重大問(wèn)題，從決策議題的提出、決策過(guò)程的組織到?jīng)Q策通過(guò)后的實(shí)施，都要在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。

“我們特別強(qiáng)調(diào)黨支部決策的領(lǐng)導(dǎo)作用，加大黨員在村民代表中的比例。”黃璋說(shuō)，因此仙居縣委探索出這樣的機(jī)制：村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治運(yùn)行機(jī)制。

仙居縣還對(duì)村黨組織換屆選舉實(shí)行“公推直選”：通過(guò)群眾信任度測(cè)評(píng)、黨員評(píng)議推薦等途徑，擇優(yōu)確定候選人，提交黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員，以確立和保障黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。