劃撥土地收回的法理思考

摘要：當前房地產市場調控仍然處于關鍵時期，在促進房地產市場價格理性回歸的目標仍然艱巨的背景下，收回閑置土地，重新進行市場化資源配置，對于規范土地市場，促進可持續發展，有效調控房地產市場的供應結構具有重要的意義。劃撥土地收回制度，在我國發展時日不長，但卻關系到不少原劃撥土地使用人的合法權益。從法理角度入手，運用最基本的案例分析模式，逐面透析其法律構成要件，最后將”補償”這一核心點出，興許可以對劃撥土地收回這一法律問題的整合，理清，完善助一綿薄之力。

關鍵詞：劃撥土地；使用權收回；補償

中圖分類號：DF452 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）03-0068-01

一、概念源由之厘清

劃撥土地，又稱土地劃撥。是經批準取得國有土地使用權的一種方式。它是長期以來中國土地使用者取得國有土地使用權的主要途徑。

劃撥土地收回制度可以追溯至1958年的《國家建設征用土地辦法》，盡管當時并沒有土地使用權這一說法。由此可見，土地收回制度從一開始起就與土地劃撥聯系在一起的，并作為土地劃撥的后續配套制度而設置的，可以說是土地行政劃撥制度的產物。到1982年《國家建設征用土地條例》通過，該條例繼續沿用《辦法》規定的國有土地的行政劃撥與土地收回制度，正式使用“劃撥”一詞。可以說，土地使用權收回制度從設立開始起就打上了時代的烙印。

二、所涉及的相關法律法規

我國現有的、涉及到劃撥土地收回制度的法律法規主要有：《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《基本農田保護條例》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《土地復墾規定》、《物權法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等。粗看此發現，劃撥土地收回制度在我國的土地管理法律中并不是一項統一完整的制度，只是以粗略的構造，凌亂的分布，簡單而模糊的形式呈現著。

與劃撥土地收回制度相關度最甚的便是：《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的第47條、《土地管理法》的第58條、《城區房地產管理法》的第19條、《城鎮土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的第42條。

三、法理透析

從概念和歷史脈絡的羅列中不難看出，劃撥土地收回制度的產生較晚，發展緩慢，并不能十分安好的指導實踐。下面僅以現有的理論，從法理學的角度，將一起真實的案例做一法理淺析，以期能找到修整完善劃撥土地收回制度的突破口與落腳點。

（一）案例再現

安富農場系四川省滬州市納溪區管轄內的一家城鎮個體所有制企業，其生產、辦公和住宅房所使用的土地均系國家劃撥使用的國有土地。2002年10月16日，滬州市人民政府以滬市府地發（2002）95號文件作出《關于納溪區2001年第三批鄉鎮建設用地農用地轉用的批復》，同意納溪區2001年第三批鄉鎮建設所涉及的安富農場6. 4727公傾農用地轉為建設用地。2002年8月9日，滬州納溪工商行政管理局發布公告，吊銷了安富農場的營業執照。并與原安富農場在職職工、退休職工簽訂了安置補償協議。2002年12月16日，當事人卻以“未按法律規定補償，未按土地法及實施細則程序操作，具體行政行為違法”為由將納溪區人民政府告上法庭。

（二）法理淺析

本案反映的是我國通過劃撥方式取得的土地使用權收回及其補償方式。從具體要件分析來看：

1.主體要件正當。依據我國《憲法》第13條“國家為了公共利益需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”和《土地管理法》第58條的規定，本案中主體的行政行為并無不當。這是我國劃撥土地使用權收回的憲法基礎和基本法根據，它確立了我國劃撥土地使用權收回的法定理由之一。但應指出，“為了公共利益的需要”只是收回土地使用權的法定事由之一，而不是全部。而本案恰是以“行政處理”方式為了公共利益的需要收回土地使用權的，不帶有懲罰性，所以需要給予相對人合理的補償。

2.程序基本合法。我以為，收回劃撥土地使用權的行政行為應遵循：首先，要經法定部門（一般為區級以上的人民政府）的審批。其次，被批準后，雙方依法平等協商，并簽訂協議及時給付補償金。本案也基本符合了這樣的程序。

3.補償近乎合理。依據我國《土地管理法》第58條、《城區房地產管理法》第19條、《城鎮土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第42條之規定，本案中的滬州市納溪區人民政府與安富農場簽訂了《收回國有土地協議》，并已全部履行。因此，在合理給付補償金的要件上，本案被訴的行政行為也是合法的。

（三）法理思考

在劃撥土地收回這一法律問題上，歸根結底要回到對行政相對人的補償問題上。在實踐中，慣有思想認為“劃撥土地使用權是無償取得的，國家也應無償收回國有土地使用權”，這便不得不引起我們對這樣的認識產生的原因做一淺顯的法理推析：

1.計劃經濟時期留下的印記：若是為了“公共利益”的需要，無論是集體還是個人，都理應無條件給國家讓位。

2.我國傳統的行政劃撥的實踐：第一，土地使用者如果需要土地，不是通過購買或租賃方式獲得，而是按照一定的建設用地程序，由政府有關主管部門無償撥給；第二，國家因經濟、文化、國防、建設或興辦社會公共事業，如果需要使用土地使用者正在使用的土地，也不是通過購買或租賃方式取得，而是運用行政手段無償調用。

參考文獻：

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作者簡介：趙丹丹（1990.10-），女，陜西漢中人，西北政法大學2014級經濟法學專業在讀研究生。