現有法律框架下處置金融不良資產的問題與對策

一、立法方面存在的問題

（一）適用條件上的障礙。現行的《民法通則》、《合同法》、《擔保法》、《公司法》、《證券法》和《中華人民共和國借款合同條例》等法律法規調整金融不良資產管理的法律關系都存在適用條件上的障礙。

（二）現行可用法律存在脫節。我國的經濟法律一直處于完善和修訂之中，經常會出現法律法規前后不一致、法律法規之間存在矛盾的現象，客觀上導致不良資產的處置與法律法規無法進行一一對應。另外，不良資產處置時間與法律法規實施時間也可能出現無法一一對應的情況。

（三）統一的執行法典未出臺。在司法實踐中，人民法院辦理執行的法規主要包括：《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國刑法》、《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》等相關條文。關于執行相關的內容相當分散、沒有系統明確的規定，遠遠不能適應現在日益復雜的執行情況，結果給法院執行工作帶來了諸多不便，繼而影響了當事人合法訴權的即時實現，最終表現結果就是執行力度嚴重不足。

（四）破產制度不完善。由于目前破產立法還不完備，現行的破產法律又未能得到有效地執行，使大量已經具備破產條件的企業仍然作為市場主體殘喘著。而在各大資產管理公司收購的債權中，絕大多數都是已停業或勉強經營的國有中小型企業，很多企業的賬面凈資產都是負值，又一時無法破產，也無法在短期內進行改制。因此，在金融不良資產處置執行中就存在大量被執行人無履行債務能力的案件，實質就是事實上的破產案件。在處理這樣的案件中，把被執行人的財產按比例分配后，未履行部分還得中止執行，導致大量未結案。

二、地方各級法院中存在的問題

（一）法律文書不明確。在司法實踐中，由于審判與執行的分離，往往造成了審判與執行的嚴重脫節及審理不兼顧執行的現象。作出的生效法律文書不利于在執行過程中實際操作，造成了執行上的困難。

（二）增加了處置資產的顧慮。各級法院執法中存在很多不完善的地方，如“亂收費”、“執行難”等，增加了資產管理公司金融不良資產處置時的顧慮。

（三）造成了不良資產的低價處置。一些地方法院不堅持原則，縱容逃廢債，導致資產管理公司不得不接受金融不良資產較低的處置價格。

三、對策與方法

（一）完善立法及相關政策

1、建議制定《金融不良資產管理特別法》。通過特別法消解金融不良資產處置中存在的法律真空，保證金融資產管理公司能夠依法行使自己的職權、履行自己的職能，最大限度的保全資產、避免損失，有效防范和化解金融風險。其基本框架設想如下：適用主體為金融資產管理公司；金融資產管理公司的設立、組織機構和業務范圍；金融資產管理公司成立的出資方式，業務經營資金來源；金融資產管理公司的職能、職權、職責；金融資產管理公司財務處理原則和程序；境外投資者的準入問題；經濟訴訟的特別司法程序；對金融資產管理公司的監督和管理，以及金融資產管理公司稅收及其它收費減免；金融資產管理公司的終止與清算；資產損失責任認定和罰則。

2、盡快頒發民事強制執行法。當前，執行程序已從《中華人民共和國民事訴訟法》中分離出，單獨制定中華人民共和國強制執行法的條件已趨成熟。其表現在：執行難的問題突出；我國立法技術的成熟及相應法律逐步出臺；世界各國的立法模式采取了制定強制執行立法的趨勢；統一的執行法典是我國法制建設必不可少的有機組成部分，也是資產處置的法制根基。

3、盡快出臺司法解釋。由中國人民銀行、中國銀監會、四大資產管理公司組織力量，就資產管理公司處置其收購的不良資產所遇到的矛盾法律、法律不配套等問題專門進行調研，并由最高人民法院出臺專門的司法解釋，如與《擔保法》相關的抵押登記手續配套問題，從法律角度上堵住債務人采取各種方法逃避債務。

4、改革和完善破產法。包括建立自然人破產制度；嚴格執行企業破產制度等。

5、出臺相關規定制止逃廢債現象。由最高人民法院出臺相關規定，制止地方法院不堅持原則縱容逃廢債問題，待條件成熟時專門立法。

（二）加強地方法院建設

1、有針對性地進行專業培訓，建立有效的監督機制和懲戒制度。可由資產管理公司、資產評估相關管理部門負責定期對法院相關部門和法官進行相關專業知識培訓，同時，根據法官執行資產處置的職業特性和基本要求，制定詳細的法官職業道德規范，并成為考核法官是否稱職的主要標準之一。

2、對涉及金融資產司法事項的特別法律安排。一是設立金融特別法庭。二是設定必要的司法調查介入程序和要求，協助金融資產管理公司追索已流失的信貸資產，追查轉移、隱匿、侵吞的資產。三是設定必要的行政調查介入程序和要求。協助金融資產管理公司追索已流失的信貸資產。四是設立限制某些特定資格的制度。禁止現在很多賴債不還者和資金流向連帶者通過出國、出境，規避債務追索的現象，并限制賴債不還者和資金流向連帶者的某些特定資格，如人大代表、政協委員等。

3、創新執行的方式與方法。要在堅持繼續運用提級執行、指定執行、交叉執行等執行方式的同時大膽創新。例如，由最高法院在全國法院系統中建立并推行財產申報和審計執行制度。執行案件立案后，由執行法院發給被執行人一份財產申報表格，由被執行人如實填寫其當前的財產狀況，及執行前一定時期財產的變動情況，并要送達申請執行人一份，申請執行人認為被執行人的申報不實的，可以向法院提出，法院也可以依職權進行調查。法院一經查出被執行人申報不實的，可以對其進行罰款、拘留。申請執行人因客觀原因無法查到被執行人財產的，可以向法院申請對被執行人的財產進行審計，有關的費用由申請人墊付。

4、運用“國家賠償”方式解決“執行難”問題。適用現行法律追究執行機構的國家賠償責任有兩方面的好處：一是可以抵御來自權力和政治方面的干預。二是可以杜絕因腐敗和人情而產生的“執行不作為”行為的發生。這樣一來，不管是權力、政治干預者還是求情行賄者，還有執行機構或執行人員，都不會輕易發生“執行不作為”行為或進行這方面的交易，因為這都關系到他們的直接利益，這就在很大程度上解決了“執行難”問題。

5、引入磋商協調機制。建立一個專家組成的常設爭端解決機構，運用司法管轄和業務磋商相結合的平衡體制，在司法判決與仲裁之外建立起磋商協調的新機制。其目的是求得有關爭端的有效解決，維持和恢復爭端當事方依照有關原有協議規定的權利和義務之間的平衡。

6、建立執行信息管理系統。建立全國法院執行信息管理系統，將全國法院每年所受理的執行案件的基本信息都做出客觀、準確的反映。當事人、社會公眾都可以來查詢相關信息，使執行人員接受社會各方面公開的監督，提高執行的效率，確保執行的公正。可以為國家建立社會信用制度提供一個基礎平臺，將這個信息系統與銀行發放貸款聯系，給銀行發放貸款一個客觀的、權威的、具體的評定客戶的信用等級。另外，還可以與工商企業注冊信息網等其他部門聯網。與工商企業注冊信息聯網，使債務人不能重新注冊另一個企業，甚至債務人的法定代表人及其他高層管理人員的投資行為也將受到限制；當然也可以與國土部門、公安出入境、交通管理等部門聯手，防止債務人為逃避債務，購地、購房、購車，乃至出境。

（三）加強資產評估在不良資產處置過程中的作用

金融資產管理公司是在國有商業銀行出現巨大的信用風險和支付危機的背景下成立的，目的在于化解金融風險，最大限度地收回、變現不良貸款。

1、防范風險。我國金融資產管理公司成立時間短、經驗少，任務和地位特殊，缺少一個設計良好的法律環境和健全的市場環境，如果不確定公允、合理的價格，由債權人和債務人直接協商，就很難避免內幕交易，而加強資產評估就是防范這一風險的重要屏障。

2、提供處置依據。金融不良資產處置的方式和手段主要有三種：（1）以資抵債，將債權轉為物權，再對抵債資產進行租賃、轉讓；（2）實施債轉股（投），將債權轉為股權，通過階段性持股后適時轉讓股權；（3）采取法律訴訟和減讓清收的方式追償債務。

實施上述三種手段，都要經過債權轉物權或股權，最終將物權或股權變現的過程。在此過程中，資產管理公司都要承擔一定的損失。那么，處置損失的依據是什么呢？根據財政部《金融資產管理公司資產處置管理辦法》的規定，公司以債權重組、債轉股、出售、出租等方式處置資產時，原則上應先經合法、獨立的評估機構評估，根據評估價值協商確定折股價和底價，并合法、合理地評估認定回收資產的公允價值。實施減讓清收，首先要對企業的償債能力進行評估，以之作為減讓的依據。由此可見，在整個不良資產處置過程中，進行資產評估工作是其處置的前提條件和基礎，是資產處置程序中不可或缺的重要基礎環節。

3、衡量處置效果。雖然國家要求資產管理公司按照賬面值對商業銀行的不良資產實施收購，但是考核其經營業績時還是依據不良資產本身的質量狀況，以公平、合理地衡量資產管理公司的處置效果。損失是不良資產處置的顯著特征，而要真實計量和核算損失額，就必須通過資產評估，以確定處置資產的合理、公允價值，再以公允價值同收購賬面值和實際處置變現值進行比較，才能反映實際經營損失，才能客觀公正地衡量資產處置的效果和經營業績。

（作者單位：福建省資產評估協會）